Параллельно развивающаяся
социалистическая правовая система
отказалась от деления права
на публичное и частное, а
конституционное право превратила
в государственное право.
В западной, капиталистической
системе собственность, экономика
и управление в данной сфере
первоначально провозглашались
почти исключительно частным,
неполитическим делом. Публичная
же сфера жизни общества, признаваемая
по преимуществу политико-государственной,
к таковой не сводилась, создавая
предпосылки для многозначности
отношений между политикой и
управлением и их интерпретацией.
В западной, прежде всего англосаксонской
и французской, науке публичное
управление (public administration) отделяется от
частного управления (private administration) и управления
бизнесом (business administration).
Курсы публичного (государственного
- по отечественной терминологии)
управления читаются во многих
странах в рамках политической
науки. Во многом этому способствовало
то обстоятельство, что в зародившихся
в XIX в. социологии и политической науке
государство рассматривалось как особый
механизм управления делами общества.
В первую очередь это относится к США,
где такие видные представители публичного
(государственного) управления, как Л.Гулик,
Ф.Маркс, Дж.Марч, Г.Саймон, Д.Уалдс, получили
ученые степени в области политической
науки, а столь крупные политологи, как
Г.Алмонд, Р.Дал, П.Херринг, В.-О.Ки, Д.Трумен,
внесли заметный вклад в развитие теории
этого управления. Публичное управление
было одной из пяти важнейших областей
знания (другими являлись сравнительное
государственное устройство, публичное
право и политическая теория).
О значении публичного
управления в американской политической
науке свидетельствует и тот
факт, что пять из первых одиннадцати
президентов США принадлежали
к числу специалистов в этой
области. Самый известный из
них - В.Вильсон удостоился чести
не только быть избранным президентом
США, но и стать основателем
современного американского публичного
управления. В своем классическом
труде "Исследование управления",
опубликованном в 1887 г., В.Вильсон,
опираясь на идеи западноевропейских
ученых (прежде всего М.Вебера), предложил
свое видение возможностей сочетания
демократического правительства
и эффективного публичного управления.
Для этого, по его мнению, необходимо
прежде всего создать эффективную профессиональную
государственную службу, способную использовать
достижения социальных наук (не в последнюю
очередь политической науки), а также отделить
публичное управление от политики с ее
коррупцией и скандалами. Вильсон и его
последователи рассматривали управление,
публичное и частное, прежде всего как
технический процесс. Отсюда стремление
применить к публичному управлению технологию
научного менеджмента, возникшую в сфере
бизнеса, и тем самым профессионализировать
процесс этого управления и самих госслужащих.
Поэтому идеалом публичного управления
объявлялось не партийное и не политическое
управление, а - в ригористическом варианте
- менеджмент в духе Тейлора.
Одним из выражений
этой тенденции явилось возникновение
в рамках публичного управления
области, носящей английское название
"паблик полиси" (public policy).
Эта быстро развивавшаяся
в конце 60-х - начале 70-х гг. XX
в. область публичного управления
была названа еще в 1951 г.
Г.Лассвеллом policy science, т.е. наука о выработке
и реализации курса действий (решений)
в публичной сфере (наука о курсах политики).
Указанная область политической науки
иногда делится на policy analisis, которую известный
американский политолог С.Хэнсен относит
к ясно выраженному, сфокусированному
и математическому анализу направленной
вовне деятельности публичных органов
управления и ее воздействия на общество,
и на policy making - выработку, формулирование
решений, курса этих органов. Если в русском
языке речь идет об экономической, социальной,
урбанистической, демографической и другой
политике, то в английском употребляется
термин policy, а не politics.
В западной политической
науке в исследованиях публичного
управления и курсов политики
используются пять основных теоретико-методологических
направлений.
Первое - теория сложных
организаций. В ее рамках политологи
стремятся выявить воздействие
особенностей структур политико-государственных
организаций и их функционирования
на выработку управленческих
решений и курса политики.
Второе связано со
стремлением выявить причины
неудач реализации решений или
курса. Особое внимание при
этом уделяется контролю, критериям
оценки, взаимоотношениям управленцев
с общественностью, а также
отношениям между вышестоящими
и нижестоящими органами управления.
В третьем, институциональном
направлении, которое является
междисциплинарным, особенно интенсивно
используется социологическая теория
организаций. Представители этого
направления изучают, как осуществляется
координация между различными
уровнями и единицами управленческих
организаций, какова степень оптимальной
централизации и децентрализации
управления, каковы организационные
условия эффективного управления.
Четвертое направление
- политико-экономическое. Сюда входят
марксистская теория, теории политического
развития, зависимости, корпоративизма,
распределения ресурсов и др.
Все они исследуют курсы политики,
публичное управление в той
или иной общественной области.
исходя из определенного понимания взаимодействия
государства (собственно политической
сферы), общества и экономики. При этом
используются такие показатели, как характер
господствующей в обществе политической
идеологии, ценности правящих политических
партий, результаты выборов, особенности
формы правления, деятельности государственных
органов, распределение доходов, структура
национального бюджета и т.д.
Пятое направление
основано на изучении бюрократии
и политики бюрократов (термин
используется в веберовском смысле
- управленец). Представители этого направления
исследуют не только как и почему бюрократы
принимают решения, в том числе с использованием
концепции рационального выбора. Они также
изучают взаимоотношения бюрократов и
политиков (т.е. выборных должностных лиц);
более того. они выявляют место бюрократов
во всей сети политических сил и интересов,
степень независимости бюрократов от
политиков и политического контроля и
даже их политическую роль.
Публичное управление,
таким образом, с точки зрения
доминирующих в западной политической
науке взглядов и теорий оказывается
неразрывно связанным с политикой.
Американский опыт
особенно ярко демонстрирует
весь существующий на Западе
континуум взаимоотношений между
политикой и публичным управлением,
все многообразие научных объяснений
этих взаимоотношений. На одном
его конце - жесткая дихотомия
политики и публичного управления,
когда идеалом объявляется непартийное
и неполитическое управление, т.е.
управление, находящееся вне сферы
политики. Смягченный дуализм признает,
что публичное управление относится к
сфере государства и правительства (т.е.
политики), но делает упор на поиск строго
научных (в том числе системных, операциональных
и т.д.) критериев этого управления, на
раскрытие универсальных принципов и
целей публичного и частного управления
и менеджмента, на выработку общих требований
к качеству гражданских служащих и менеджеров.
Наконец, на другом конце этого континуума
находятся те специалисты, которые, признавая
возможность применения научных критериев
к организации публичного управления,
все же считают, что в реальности содержание
этого управления определяется политикой.
Последняя позиция завоевывает в настоящее
время все больше сторонников. Как подчеркнули
видные американские ученые Дж.Рэбин и
Дж.-С.Бауман, "разделение политики и
управления оказалось катастрофическим
как в научном, так и в политическом отношении...
Кризис в американском публичном управлении
является в конечном итоге проблемой политической
теории; теория управления есть теория
политики. Поиски аутентичной теории публичного
управления завершены, мы должны преодолеть
их, делая упор на роль политики в управлении".
Аналогичный подход начал
формироваться и в отечественной науке
в конце 70-х - начале 80-х гг. Здесь сложилась
и получила признание особая отрасль научного
знания - теория государственного управления
(ТГУ), в рамках которой управление трактовалось
уже не в прежнем, узком смысле, т.е. как
административное и административно-правовое
воздействие, исходящее главным образом
от исполнительно-распорядительных органов,
государства, а как многофакторная система
взаимоотношений между государством и
обществом, включающая элементы прямого
и косвенного регулирования, постоянное
взаимодействие с общественным мнением,
социально-психологические механизмы
управления, особенности бюрократического
сознания и т.д.
Чтобы детальнее прояснить
суть вопроса и более наглядно
представить, как сочетаются политика
и управление, обратимся к работам
по общим проблемам теории
управления и попытаемся выявить,
какой смысл вкладывается в это понятие
специалистами данного профиля. Согласно
их взглядам, управление - это:
во-первых, функция, элемент
сложных систем (в том числе
социальных, общественных), обеспечивающих
поддержание режима деятельности,
упорядочение структуры, способов
функционирования и развития
системы:
во-вторых, воздействие
на общество, осуществление стихийно
-путем самонастройки (рынок) - или с помощью
общественных институтов (субъектов управления)
специальных акций;
в-третьих, определение
программ и целей деятельности
субъектов управления, подготовка
и принятие решений, организация
и контроль исполнения:
в-четвертых, содержание,
механизм, границы и цели управления,
зависящие от общественно-политического
строя, политического режима, конкретно-исторических
условий;
в-пятых, не только
деятельность специальных институтов,
но и участие в этом процессе
рядовых граждан;
в-шестых, управление в
обществе одной сферой, ведущее,
как правило, к изменениям и
в других сферах (т.е. чисто
политического управления не
бывает, оно призвано решать экономические,
социальные, духовные проблемы).
Достаточно сравнить
исходные посылки специалистов
по теории управления с тем,
что говорилось выше о политике,
чтобы прийти к однозначному
выводу о неразрывности политики
и управления и рассматривать
данные посылки специалистов-управленцев
как своего рода исходную основу
программы теоретических и практических
изысканий в области политического
управления. Естественно, что это
будет всего лишь общая схема,
указывающая направление поиска,
но не дающая прямых ответов
на вопросы.
4.3. Политический механизм
управления
Опираясь на рассмотренную
схему, сделаем первый важный
шаг в очерченных рамках в
поиске ответов на интересующие
нас вопросы.
Что в политическом
управлении наиболее специфично?
Политическое управление связано
с наличием у субъектов политики
различных противоречивых и даже
конфликтных интересов, которые
в той или иной степени осознаются
и выражаются, что приводит к
соперничеству в борьбе за
принятие тех или иных решений
или курса внутренней или внешней
политики. Иначе говоря, возникает
ситуация политико-властных отношений,
участники которых, как правило,
обладают не только несовпадающими
интересами, целями, но и различными
ресурсами.
С процессуальной точки
зрения политико-властное управление
происходит путем выработки правил
игры, принятия, реализации управленческих
решений и курсов политики, контроля
за их выполнением (напомним: в
ситуации противоречивых интересов
и борьбы их их носителей).
Наиболее развит политический
механизм управления в условиях
демократической политической системы.
Граждане здесь участвуют в
управлении и политике как
прямо (непосредственно), так и
косвенно (опосредованно). Наиболее
массовыми и эффективными формами
в прямого участия являются выборы и референдумы.
В условиях демократии прямое воздействие
на политико-управленческие процессы
оказывает общественное мнение, выраженное
через опросы, средства массовой информации
и различные формы политического участия
(митинги, демонстрации, посылка писем
и т.д.).
В качестве посредников
между гражданами и управленческими
структурами выступают избираемые
населением представители, прежде
всего депутаты. Немалая роль
в этом принадлежит и таким
посредникам, как политические
партии, другие общественные организации
и движения, представляющие интересы
всех основных слоев и групп.
Таким образом, политическое
управление предстает как процесс
выработки и реализации властно-управленческих
решений, курсов политического
отбора самих управленцев на
основе прямого и/или опосредованного
участия в нем граждан, социальных,
этноконфессиональных и территориальных
групп и общностей и их организаций включая
осуществление ими контроля над деятельностью
структур госслужбы.
Механизм политического
управления можно анализировать
в трех аспектах:
а) нормативном, т.е. как
совокупность устоявшихся правил взаимодействия
субъектов политико-властных отношений
(например, для участия в выборах политику
необходимо знать, в какой мере предложенные
процедуры выборов способствуют действительному
волеизъявлению граждан, формированию
эффективно действующих представительных
органов):
б) с точки зрения
возможностей и ресурсов, способов
реализации, самих субъектов политико-властных
отношений;
в) динамичном, когда
политический механизм изучается
не в статике, а во взаимодействии,
в процессе выработки, принятия,
реализации и контроля тех
или иных конкретных политико-властных
решений (например, но поводу приватизации
собственности).
Несмотря на все
вышесказанное, может зародиться
сомнение: а не есть ли политическое
управление всего лишь государственное
управление? Отвечаем: нет!