А. БЕЛЯКОВ,

кандидат  технических наук,

методист  Учебно-методического

центра  Банка России

О ВЗАИМОСВЯЗИ

ОРГАНОВ ДЕНЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ И БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

    В последнее время на высоком уровне обсуждается вопрос о том, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, контролирующего и регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации. В теоретическом плане данный вопрос можно сформулировать так: необходимо ли с точки зрения эффективности иметь полностью независимые органы проведения денежной политики, с одной стороны, и банковского надзора - с другой, или они должны быть связаны между собой? Рассмотрим аргументы в пользу той и другой позиции, а также практику решения названной проблемы в разных странах.

    Во  всех развитых странах ответственность  за проведение денежной политики несет ЦБ. В то же время имеются различные подходы к вопросу ответственности за надзор. В Испании, Нидерландах, Португалии, Греции, Ирландии, Исландии, Италии, Люксембурге и Англии надзор за кредитными институтами полностью осуществляется подразделениями Центрального банка. В Австрии эта задача решается Министерством финансов, в Дании - Министерством экономики. В скандинавских странах, ФРГ, Бельгии и Франции действуют независимые учреждения банковского контроля. В ряде стран такие органы обладают более широкими полномочиями, они могут контролировать и финансовые рынки (Бельгия), и страховые компании (скандинавские страны).

    Что касается порядка взаимодействия различных организаций, так или иначе причастных к банковскому надзору, то эта сфера характеризуется еще большим разнообразием. Например, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Именно он ведет досье каждого института. Банковским надзором занимается также Бундесбанк. В своей деятельности он опирается на земельные центральные банки, которые играют роль первой контролирующей инстанции и поэтому обладают достоверной информацией о финансовом положении контролируемых учреждений. Надзором занимаются и специализированные организации, проводящие контроль на месте и по документам.

    В США в последнее время была осуществлена программа реформирования банковского надзора. Отметим, что первоначальный проект замены Федеральной банковской комиссии на независимую организацию с большими полномочиями был, в конце концов, отвергнут. Причиной послужило то, что она может потерять связи с финансовым сектором и оказаться неспособной оперативно реагировать на возникающие кризисы ликвидности.

   Используя материалы П. Дукуенса¹, рассмотрим организацию банковского надзора во Франции. Здесь главным органом его осуществления является Банковская комиссия. В ее состав входят шесть членов - управляющий Банком Франции или его представитель, директор казначейства или его представитель, остальные четыре члена комиссии назначаются сроком на 6 лет министром финансов, двое из них - это, как правило, высококвалифицированные    специалисты  в  области  финансов,   находящиеся   на  пенсии.

    ¹ Дукуенс П. Роль ЦБ в осуществлении банковского контроля. Материалы семинара "Финансовый анализ кредитных учреждений". П.Клязьма, ЦПП ЦБ РФ, 1998.

Комиссия  собирается один раз в две - три недели, она принимает решения простым большинством голосов, в случае их равенства голос управляющего становится решающим.

    Комиссия  занимается надзором за: соблюдением  кредитными институтами законодательных норм и инструкций; условиями деятельности и финансовым положением кредитных институтов; соблюдением этических норм банкирами. Кроме того, она обладает полномочиями по наказанию кредитных организаций за нарушение норм деятельности.

    В состав комиссии входит Генеральный  секретариат, который и осуществляет исполнение ее директив. Большинство сотрудников секретариата раньше работали в Банке Франции, что обеспечивает необходимое единообразие при проведении контрольных проверок. Надзор проводится в трех формах - постоянный контроль по отчетам, контроль на месте посредством проверок и общий надзор за банковской системой.

    Французская специфика заключается также  в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля и официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов. Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности. Комитет по банковскому и финансовому регулированию является коллегиальным органом, состоящим из шести членов. Его возглавляет представитель министра финансов. Выдачей лицензий на создание учреждения, изменение рода его деятельности и т.п. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. Во главе его находится управляющий Банком Франции.

    Все три органа банковского регулирования  тесно связаны с ЦБ, особенно в плане использования его персонала. Хотя они независимы друг от друга, их тесное взаимодействие необходимо для определения перспектив работы всей банковской системы страны. Их деятельность служит интересам Банка Франции, которому принадлежит организующая роль в процессе постоянного взаимодействия этих органов. В рамках своей компетенции они принимают окончательные решения, но их подготовка и осуществление обеспечиваются сотрудниками Банка Франции.

    Преимущество  французской системы заключается  в том, что для выполнения этой важной работы выделяются подготовленные и опытные кадры. В последние годы хорошо зарекомендовала себя практика постоянного обмена специалистами между основными учреждениями Банка Франции и Банковской комиссии, что позволяет лучше понять позиции контролеров и контролируемых. Кроме того, руководство комиссии не только использует персонал Банка Франции, но и самостоятельно подбирает высококвалифицированных специалистов из финансовой сферы, реализуя собственную долгосрочную стратегию в области подготовки кадров. При этом обмены специалистами не нарушают независимость органов банковского контроля от Центрального банка. Это обусловлено, в частности, тем, что Банк Франции не использует в своей деятельности информацию, поступающую из Генерального секретариата. При выполнении своих профессиональных обязанностей в банковской и финансовой сферах персонал секретариата обязан соблюдать установленный режим секретности.

    Участие в управлении кредитными институтами, оказавшимися в кризисном положении, осуществляется под эгидой Банковской комиссии, располагающей большими полномочиями. Постоянное сотрудничество контролеров, выезжающих на места, со всеми подконтрольными организациями, а также способность инспекторов проводить строго направленные проверки должны обеспечить предупреждение или, в крайнем случае, ограничение последствий кризиса для всей банковской системы. С этой же целью комиссия использует целый набор санкций и способов вмешательства.

    Как только комиссия обнаруживает признаки неблагоприятного развития ситуации, она скрытно и быстро вмешивается в происходящее, чтобы восстановить устойчивое финансовое положение организации. Одновременно комиссия начинает дисциплинарное расследование, в рамках которого строго соблюдается право на защиту. Спектр наказаний - от вынесения предупреждения до отзыва лицензии. Между этими двумя крайностями - запрещения или ограничения на определенные виды деятельности, штрафы, временное или окончательное отстранение руководителя от работы. Кроме того, если комиссия констатирует, что руководство организации допускает серьезные ошибки, то она может назначить временного администратора. Если положение неисправимо, то комиссия изымает лицензию и назначает ликвидатора. Предложения по наложению наказаний исходят от Генерального секретариата, то они должны быть утверждены комиссией. Как правило, информация о подобных решениях сообщается уже после их принятия. В целях предупреждения кризисных ситуаций комиссия тесно взаимодействует с комиссарами по проверке счетов, ответственными за внутренний контроль, которые работают под руководством наблюдательных советов кредитных институтов.

    Следует учитывать, что во Франции денежные обязательства акционеров кредитного института не ограничиваются их долями в капитале. Поэтому управляющий Банком Франции в качестве председателя Банковской комиссии может при необходимости призвать акционеров института оказать ему требуемую помощь. Кроме того, в исключительных случаях управляющий Банком Франции имеет право организовать попавшему в кризисную ситуацию институту поддержку со стороны всех кредитных учреждений.

    В случае вмешательства очень важно  своевременно проинформировать акционеров, то есть известить их о начале применения мероприятий с целью восстановления нормального руководства в кредитном институте и укрепления доверия акционеров. Одним из таких мероприятий является создание специального аудиторского комитета с особыми полномочиями, состоящего из представителей надзорных органов, банковских инспекторов и комиссаров по проверке счетов.

    Можно утверждать, что в разных странах, несмотря на особенности, обусловленные традициями и законодательством, принципы функционирования банковского надзора имеют схожие черты. Но при этом не существует единой модели его организации. По мнению П. Волкера, некоторые центральные банки, например Федеральная резервная система США и Эмиссионный институт Италии, были созданы, скорее, для обеспечения стабильности банковской системы, чем для реализации денежной политики в ее нынешнем понимании.

    Основной  аргумент в пользу отделения денежной политики от банковского контроля состоит в том, что сочетание этих двух функций может привести к конфликту целей. При спасении банка, находящегося в затруднительном положении, Центральный банк в качестве кредитора последней инстанции вынужден выдавать значительные кредиты, что недопустимо с точки зрения денежной политики, так как может привести к нарушению стабильности всей банковской системы.

    Подобный  конфликт целей реален и при проведении политики процентных ставок. Так, уменьшение ставки рефинансирования способствует снижению стоимости ресурсов в банковской системе в трудный для нее момент. Но это может противоречить политике поддержания национальной денежной единицы, требующей повышения ставки. Такие конфликты проявляются тем сильнее, чем заметнее в банковских балансах несоответствие по срокам между активами и обязательствами.

    Большое значение имеет также конкуренция  на банковском рынке. Чем она острее, тем меньше банки способны контролировать собственные условия привлечения и размещения денежных средств и тем теснее результаты их деятельности связаны с изменением ставки рефинансирования.

    Важный  аспект, способствующий проявлению конфликта  целей, - циклический характер состояния банковской системы, в то время как денежная политика не может ориентироваться на ту или иную фазу цикла. В период спада, когда доходы невелики, а долги возрастают, соблюдение банками экономических нормативов затруднено. Если функции денежной политики и банковского надзора законодательно не разделены, органы банковского надзора испытывают сильное давление со стороны учреждений, проводящих денежную политику. Единственное средство его избежать - полное разделение двух функций.

    С. Гудхарт и Д. Шонмэйкер² отмечают своеобразный парадокс. В ФРГ очень заметно стремление отделить денежную политику от банковского надзора. В то же время конфликт интересов там не представляет большой опасности, так как банковская система высоко концентрирована и организована в соответствии с конкурентной моделью. Особенностью немецкой банковской системы является доминирование мощных банковских групп, привлекающих денежные средства под фиксированную процентную ставку. Их стоимость мало зависит от колебаний процентной ставки, определяемой финансовыми властями. Тем самым банки могут не опасаться, что принимаемые ими решения негативно скажутся на результатах их деятельности.

    Важная  задача органа банковского контроля - предотвращение систематических рисков, связанных с деятельностью рынка межбанковских кредитов. Но для того чтобы банки поверили в необходимость соблюдать рыночную дисциплину, данный орган должен быть независимым. Его работа станет наиболее эффективной, если участники рынка будут уверены, что этот орган способен противостоять давлению отдельных банков. Он не может действовать в качестве кредитора последней инстанции, создавая ликвидность для удовлетворения спроса банков, находящихся в затруднительном положении, или снижать ставку рефинансирования для того, чтобы помочь банкам. Если же банки считают, что кредитор последней инстанции окажет им помощь в трудную минуту, то они будут менее склонны соблюдать пруденциальные нормы и подчиняться рыночной дисциплине. Это особенно типично для руководителей крупных банков, которые уверены, что Центральный банк не допустит их банкротства, чтобы не нарушить стабильность банковской системы в целом.

Не менее  серьезные аргументы приводятся и в пользу взаимосвязи органов, осуществляющих денежную политику и банковский надзор. Один из них - необходимость обеспечения безопасности платежных систем, являющихся "артериями" экономики. Значительная часть ежедневных расчетов в платежной системе, связанных с переводом крупных сумм, подвержена риску неплатежеспособности. Передача надзорных функций в специальное подразделение Центрального банка, особенно в период реформирования и становления национальной финансовой и денежно-кредитной системы, улучшает координацию денежной политики и банковского надзора.