Совершенствования таможенно-банковского валютного регулирования и контроля

      В современных российских условиях продолжается «бегство» капиталов за рубеж, при этом используются трудно контролируемые методы и каналы их переброски. Среди них, например, можно отметить использование оффшорных фирм за рубежом, принадлежащих российским резидентам или контролируемых ими, нелегальные пути перекачки средств, проложенные через государства СНГ, использование рынка наличной иностранной валюты и т.д. Так, Россия в июне 2000 г. попала в список государств, не борющихся с отмыванием денег, вместе с другими 14 странами, в том числе Израилем и такими известными налоговыми гаванями, как Острова Кука, Каймановы, Багамские и Маршалловы Острова, Лихтенштейн. Но эти государства добились успехов в борьбе с перетоком «грязных» денег и в июне этого года были признаны благонадежными.

      В этой связи сохраняется потребность  в развитой, эффективно действующей системе валютного регулирования и валютного контроля в России, которые должны обеспечивать защиту экономики страны от любых (внутренних и внешних) противоправных действий в сфере валютно-финансовых отношений. С этих позиций следует рассматривать меры, направленные на обеспечение: системности валютного контроля, укрепления его правовой и нормативной базы, организационного построения, внутреннего и внешнего взаимодействия элементов системы валютного контроля, информационно-технической базы, кадрового обеспечения. Этот комплекс проблем предполагает проведение адекватной политики развития и совершенствования валютного регулирования и валютного контроля.

      Основы  регулирования валютного курса апробированы длительной практикой в европейских и азиатских странах. Операции с капитальными счетами, как правило, запрещены, за очень редким исключением (обычно это репатриация прибыли для иностранных прямых инвесторов), а доступ к иностранной валюте разрешен для проведения торговых и туристических операций (с учетом налагаемых ограничений). Рынок обмена валюты остается открытым, но доступным только импортерам и банкам при наличии специальной лицензии. Вместе с тем экспортеры при принудительном регулировании должны продавать свою валюту на внутреннем валютном рынке, а ЦБ - управлять валютным курсом путем покупки или продажи валютных ресурсов для поддержания сбалансированности рынка. Такая система не предполагает запрета на наличие иностранной валюты, а лишь ограничивает и контролирует способы ее покупки.

      Ключевые  аспекты валютного контроля за капиталом  в соответствии с опытом европейских и азиатских стран могут быть объединены в три основных принципа:

      централизованное  регулирование (так, опыт Франции доказывает необходимость передачи значительной свободы действий одному органу, в данном случае - ЦБ), а также необходимость централизации самого процесса принятия решений (во Франции это было осуществлено через создание специального комитета при Министерстве финансов, в который входили глава Центрального банка, глава Казначейства и другие высокопоставленные лица);

      сочетание регулирующих и стимулирующих мер (экономические агенты поощряются к сотрудничеству с органами регулирования);

      последовательная интеграция в согласованную экономическую стратегию, т.е. валютный контроль является инструментом, а не целью. Если он используется в нечестной политической игре, то его эффективность значительно снизится, так как контроль будет рассматриваться как не легитимный. Так, фактором, определившим эффективность валютного контроля и контроля за капиталом во Франции, Италии и Японии в 50-е и 60-е гг., было одобрение его большей частью общества как части долгосрочной стратегии экономического развития.

      Основные  цели валютного контроля предполагают, прежде всего, сокращение не связанных с торговлей обменных операций. Они обычно подразумевают: запрет на выдачу кредитов в иностранной валюте без разрешения ЦБ и кредитов нерезидентам как в национальной, так и иностранной валюте без соответствующего разрешения ЦБ; обязательства экспортеров репатриировать экспортные доходы (что может означать либо обмен иностранной валюты на национальную или размещение иностранной валюты на счете ЦБ) и запрет для импортеров осуществлять предоплату ввозимых товаров; запрещение, за некоторыми исключениями для резидентов (частных лиц, предприятий и банков), иметь банковский счет в банках-нерезидентах; организацию внутреннего обменного рынка, открытого только для банков, нередко с ограничением их числа.

      Основные  цели валютного регулирования на современном этапе реформирования экономики России заключаются, прежде всего, в сокращении дисбаланса счетов резидентов в процессе осуществления ими текущих валютных операций за счет обеспечения репатриации валютной выручки от экспорта продукции, работ, услуг, а также уменьшения авансовых платежей по импорту, не обеспеченных своевременными поставками товаров; поэтапном обеспечении конвертируемости валюты по текущим операциям с учетом состояния и изменения основных факторов, создающих для этого необходимые условия. К таковым относятся эффективный обменный курс, адекватная международная ликвидность (резервы и зарубежное финансирование), устойчивая макроэкономическая политика и необходимая экономическая среда, создающая возможности и стимулы для соответствующего реагирования на рыночные цены.

      Представляется  также важным создание необходимых  условий для привлечения иностранных инвестиций и притока финансового капитала в экономику страны с учетом приоритета долгосрочных вложений, а также ограничения притока неустойчивого краткосрочного капитала; противодействие легализации через систему кредитных организаций преступных доходов, полученных в иностранной валюте или в виде других валютных ценностей.

      Достижение указанных целей должно осуществляться поэтапно с учетом специфики использования иностранной валюты в различных сферах ее обращения и текущего состояния валютного регулирования и валютного контроля по данным направлениям. В этой связи политика валютного регулирования должна строиться на следующих принципах: ограничение использования иностранной валюты во внутреннем обороте; постепенное снятие ограничений на валютные операции, связанные с международной торговлей и международным движением капитала; усиление роли и ответственности уполномоченных банков как агентов валютного контроля и хозяйствующих субъектов за нарушения валютного законодательства; приведение валютного законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями, обеспечивающими ее вступление в международные валютно-финансовые институты; расширение учетно-аналитических функций Банка России.

      В последнее время развернулась борьба, с одной стороны, между Банком России и Минфином и, с другой стороны, представителями крупного бизнеса, прежде всего экспортерами сырья, прямо заинтересованными в снижении курса рубля, в легализации хранения валютной выручки за рубежом, а также крупнейшими банками, стремящимися создать себе дополнительный источник доходов на валютных спекуляциях, за существенную либерализацию валютных операций и ослабление валютного регулирования. Особенно настоятельно дискутируется вопрос о необходимости существенного сокращения и отмены норматива обязательной продажи валютной выручки экспортерами.

      Вступление  в силу Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, затрагивающие вопросы валютного регулирования» от 8 августа 2001 г., в соответствии с которым норма обязательной продажи экспортерами своей валютной выручки снижена с 75 до 50%, не поставило точку в данной полемике. Конфликт интересов между крупнейшими экспортерами и Банком России получил новое развитие. Среди доводов в пользу изменения режима валютного регулирования в сторону его постепенной либерализации звучат, например, такие, как неэффективность существующего валютного режима, вследствие чего в страну своевременно не поступает экспортная выручка и не погашаются в срок импортные авансы.

      Далее, повышение трансакцизных издержек экспортеров при валютообменных операциях. Против данного довода можно возразить, отметив, что дополнительные трансакционные издержки экспортеров в силу их крайней незначительности в общей величине издержек вряд ли могут создавать серьезную проблему даже на микроуровне. Более того, в условиях сложившейся тенденции постепенного укрепления реального курса рубля эффективное управление свободными рублевыми остатками позволяет более чем компенсировать дополнительные издержки, связанные с обязательной продажей валютной выручки.

      Еще один довод: валютное регулирование неразрывно связано с избыточной ликвидностью, которая в свою очередь создает угрозу ускорения роста цен. Опыт последних лет показал, что российская экономика оказалась неподготовленной к эффективному освоению притока валюты в результате резкого увеличения цен на энергоносители. Действовавший норматив обязательной продажи валютной выручки при огромном положительном сальдо платежного баланса привел, с одной стороны, к существенному росту валютных резервов, с другой - к образованию избыточной рублевой ликвидности. Это представляет определенную угрозу для макроэкономической стабильности, и, прежде всего для сохранения контроля за инфляцией.

      И, наконец, произошло некоторое улучшение  современной ситуации - экономический рост и существенный положительный торговый баланс по результатам 2000 г. Положительное сальдо счета текущих операций составило 46,3 млрд. долл. Внешнеторговый оборот увеличился на 30,6% и составил 150,4 млрд. долл. Положительное сальдо торгового баланса сложилось в объеме 60,7 млрд. долл.¹ Однако не следует забывать о том, что принятие договоренности с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации долгов РФ существенно ослабило нагрузку на бюджет и укрепило положение страны на международных финансовых рынках.

      Основной  противник либерализации валютного  рынка в лице Банка России считает, что ее реализация позволит экспортерам  задерживать значительные объемы средств  за рубежом на длительное время, что  нецелесообразно. Обусловлено это рядом причин. Одна из них - внутренняя конвертируемость рубля, т.е. на него нет спроса как на иностранную валюту за пределами РФ. В связи с этим возникает необходимость в том, чтобы валютная выручка не только поступала в страну, но и попадала прежде всего на валютный рынок. Если она в значительных размерах будет оставаться на банковских счетах экспортеров, тогда (даже при положительном торговом и платежном балансах) на внутреннем валютном рынке может возникнуть нехватка долларовых средств, что приведет к падению курса рубля по отношению к доллару. Регулирование обменного курса рубля может быть использовано как инструмент для соблюдения правил и норм экономической политики. Если доступ к иностранной валюте ограничен, то можно связать эти ограничения со степенью соблюдения существующего регулирования, будь то фискальное, пруденциальное или другое. Репатриация прибыли должна быть связана либо с долей затрат на производство, либо с долей продукции, которая должна быть экспортирована. Когда финансовые рынки полностью либерализованы, любая экономическая политика находится под прямым влиянием игры на международных биржах. Потоки капитала, мобилизуемые такой спекулятивной игрой через инвестирование денежных средств, тормозят развитие возможностей и резервов ЦБ. В данной ситуации у правительства нет другой альтернативы, кроме проведения той политики, в которой заинтересованы биржевые спекулянты. Но если они не верят в надежность реализуемой экономической стратегии, даже если эта политика удовлетворяет их интересы, они будут продолжать критиковать ее, уверенные в том, что она не будет длительной. Это классическое само реализующееся ожидание и парадокс надежности объясняют, почему страны, проводящие политику процентных ставок, - такие, как Мексика, Бразилия, - до сих пор вынуждены сталкиваться с огромными потоками спекулятивных денежных средств, что обычно приводит к плачевным результатам.

      При ограниченной конвертируемости рубля  естественно исходить из того, что не существует значимых микроэкономических причин предпочитать рублевую ликвидность валютной. Следовательно, предложение валюты в наших условиях в определяющей мере формируется фактическими поступлениями от экспорта (и иностранных кредитов) и нормативом продажи валютной выручки.

      Предложение валюты должно обеспечивать спрос со стороны импортеров (сюда включается и спрос со стороны российских туристов); правительства, которое покупает валюту для покрытия выплат по внешнему долгу; ЦБ, наращивающего свои резервы для повышения устойчивости национальной валюты; населения для пополнения своих валютных сбережений.

      В 1999 и 2000 гг. продажа экспортерами валютной выручки покрывала эти нужды. Вследствие различных льгот (на возврат  иностранных кредитов и т.п.) они  могли продавать ее не полностью (75%). Ряд экспортеров оценивает  реальную долю валютной выручки, продаваемой на ETC, в пределах от 50 до 60%. Однако известно также, что Банк России приобретает большие объемы валюты у экспортеров на дневной сессии, чтобы избежать «раскачки» рынка на ETC.

      У нас нет модели саморегулирующейся рыночной экономики. Снижение или отмена обязательной продажи валютной выручки экспортеров означает необходимость поиска других механизмов для поддержания равновесия на валютном рынке, стабильности национальной валюты и формирования валютных резервов. Дополнительным фактором, стимулирующем экспортеров к задержанию валютной выручки за рубежом, являются постоянные ожидания девальвации рубля.

      Позиция Банка России обосновывается понятными  причинами. В условиях неустойчивой конъюнктуры мировых цен на основные товары российского экспорта отвечать за стабильность рубля значительно легче, если предложение валюты на внутреннем рынке гарантировано. В то же время, по мнению правительства, уменьшение объема продажи валютной выручки позволит закрепить положительные тенденции в экономике страны, обеспечить запуск широкомасштабного инвестиционного процесса.

      Банк  России также разработал инструкцию, позволяющую осуществлять прямые инвестиции со счетов типа «С» в пределах установленных лимитов (в 2001 г. - 2 млрд. руб.). Учитывая, что вопрос о репатриации основной суммы долга все еще не решен, действия ЦБ по либерализации режима для владельцев средств на этих счетах не должны существенно повлиять на валютный рынок, так как не повлекут значительного оттока средств нерезидентов.