Налоговое право

    5.  По периодичности. Налогам свойственна определенная периодичность; сбор обычно носит разовый характер и его уплата происходит без определенной системы.

    Сопоставление юридических признаков налогов  и сборов, образующих налоговую систему  современного российского государства, подтверждает правильность общей теории государственных доходов, выработанной еще в XIX в. известными русскими и зарубежными финансистами¹ См. подробнее: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1899; Озеров И. X. Основы финансовой науки. Вып. 1. Учение об обыкновенных доходах. М., 1909; Боголепов Д. П. Краткий курс финансовой науки. Харьков, 1925; Годме П. М. Финансовое право. М., 1978.. Согласно названной теории сборы и пошлины являются своеобразной формой обязательных платежей, являющейся прообразом налога. Для цивилизованного государства более приемлемо использовать налоговые методы, поскольку «в современном видении именно налог является наиболее совершенной формой пополнения государственного бюджета, обеспечивая максимальный учет имущественного положения плательщиков, способствуя соблюдению конституционных прав и формируя бюджет в основном за счет тех, кто имеет соответствующую экономическую возможность»¹ См.:  Томаров В. В. Местные налоги: правовое регулирование / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2002. С. 69.

    Подобно тому, как домены перешли в регалии, а последние — в налоги, сборы также на определенной стадии развития либо оформятся законодателем в качестве налогов, либо заметно сократят сферы применения. 

Винницкий 

    Вместе  с тем анализ НК РФ показывает, что многие вопросы установления, введения и взимания сборов пока еще недостаточно точно решены в Кодексе.

    Как правило, НК РФ упоминает о сборах лишь в связи с возможностью применения к ним тех или иных правил, относящихся к налогам.  

    Дальнейшее  совершенствование  налогового законодательства, касающегося сборов, полагаем, должно идти по трем основным направлениям:  

    1) детализация положений НК РФ, посвященных собственно сборам, сопровождающаяся отменой разнообразных ведомственных актов (нередко относящихся к различным отраслям законодательства), регулирующих взимание сборов;

    2) расширение понятия сбора за счет признания соответствующего статуса за платежами, уплачиваемыми в связи с получением от публичных образований и уполномоченных ими учреждений товаров (работ, услуг), приобретение которых у них является обязательным для плательщика в силу закона или вынужденным по причине наличия государственной монополии в соответствующей сфере;

    3) совершенствование законодательства в части вопросов отграничения сбора от смежных институтов. Все это предполагает работу по проверке согласованности положений законодательства о налогах и сборах с нормами бюджетного, гражданского и природоресурсного (экологического) права. 

    Актуальным  является вопрос отграничения сбора от платежей за услуги государственных и муниципальных учреждений.

    Пункт 4 ст. 41 БК РФ относит  к неналоговым  доходам бюджетов доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Аналогичное положение воспроизводится в п. 2 ст. 60 БК РФ уже применительно к доходам местных бюджетов.

    На  практике возникают  вопросы о критериях  разграничения между  платными услугами, оказываемыми учреждениями, и сборами⁵⁴⁸ (В литературе высказано мнение (на основе оценки ранее действовавшего законодательства) о тождественности этих финансовых институтов. Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. С. 41.)

    Имеются основания прийти к выводу о том, что под платными услугами бюджетного учреждения понимаются услуги в гражданско-правовом значении этого термина. При оказании названных услуг бюджетное учреждение (п. 1 ст. 161 БК РФ) реализует права и обязанности, вытекающие из содержания его гражданской правосубъектности, а не какие-либо полномочия властного характера.

    Напротив, в п. 2 ст. 8 НК РФ указывается, что уплата сбора обусловливается совершением в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий. Использование терминов «государственный орган», «орган местного самоуправления», «уполномоченный орган» (а, например, не понятия «бюджетное учреждение, созданное для осуществления управленческих функций») не случайно.

    В данном случае (в п. 2 ст. 8 НК РФ) идет речь о реализации государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами (отметим, с точки зрения бюджетного и гражданского законодательства эти органы также могли бы быть признаны бюджетными учреждениями — п. 1 ст. 161 БК РФ) их властных полномочий. Следовательно, необходимо указать на то, что уплата сбора дает основания для совершения в пользу плательщика именно публично-правовых или властных юридически значимых действий: выдача лицензии, регистрация акта гражданского состояния и т. д.

    Таким образом, правовая природа платежа за услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями, имеет некоторое сходство со сбором, но это сходство внешнего порядка. Впрочем, когда приобретение соответствующих услуг у бюджетного учреждения становится обязательным для плательщика в силу закона или вынужденным по причине наличия государственной монополии в соответствующей сфере, то имеет место фактическое перерождение данного гражданско-правового по своей сути института в институт сборов⁵⁵⁰. (Так, немецкому праву известны пошлины за эксплуатацию государственного имущества или системы государственного снабжения (например, водой, электричеством, газом). См.: Государственное право Германии / Сокращ. пер. с нем. / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1994.    Т. 2. С. 148-150. — В цивилистической литературе для объяснения    подобных    явлений    была    предложена   конструкция    «нетипичных договорных отношений», в частности, «нетипичных императивных договоров» См.: Ойгензихт В. А. Нетипичные договорные отношения в гражданском праве. Душанбе, 1984. С. 4-18, 51-57 и ел. — По нашему мнению, конструкция сбора в большей степени приемлема для регламентирования соответствующих отношений (Винницкий Д. В. Налоги и сборы.... С. 62-84).) 

    Функции налогов Крохина 

    Функции налогов, определяющие их сущность, производны от функций финансов и выполняют те же задачи, но в сравнительно более узких рамках.

    Исходя  из этого их можно  сгруппировать в два блока: основные и дополнительные.

    1. Группа основных функций включает сущностную функцию налога (фискальную) и две общефинансовых (регулирующую и контрольную). Именно на их базе строится налоговый механизм, и, действуя совместно, они составляют цельный комплекс.

    2. Дополнительные функции детализируют главные цели, реализуемые через подсистему основных функций. Кроме того, если основные функции обязательны для всех видов налогов, то дополнительные имеют оттенок факультативности. 

    Основные  функции налога. 

    1. Важнейшей функцией налогов является фискальная (от лат. fiscus — государственная казна). В соответствии с этой функцией налоги выполняют свое основное назначение — насыщение доходной части бюджета, доходов государства для удовлетворения потребностей общества. В период становления буржуазного государства эта направленность налогов считалась единственной. Однако к концу XIX в. новая концепция налогов рассматривает их как социальный регулятор, орудие реформ, и к концу 30-х гг. XX в. налоги считаются и средством регулирования экономики, обеспечения стабильного экономического роста¹ См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 181-182..

    Рассматривая  налоги как канал формирования доходов бюджетов и внебюджетных фондов, можно проследить зависимость исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Например, поступление подоходного налога на счета Государственного казначейства (исполнение бюджета по доходам) будет автоматически означать, что выплачена заработная плата, пенсии, стипендии и т. д. (исполнение бюджета по расходам). Именно поэтому важно закрепление подобных налогов в группе регулирующих, часть суммы которых (пусть и в незначительном размере — 5—10%) поступала бы в федеральный бюджет для организации своевременного и всестороннего контроля за исполнением бюджета по доходам и расходам.

    Очень важно подчеркнуть стабильность фискальной функции. Она означает не просто формирование перечня поступлений в бюджет, а механизм этих, поступлений, действующий на постоянной, стабильной основе, обеспечивающей централизованное взимание налогов, соотношение с расходами бюджетов.

    2.  Регулирующая функция служит своеобразным дополнением предыдущей и затрагивает регулирование как производства, так и потребления (например, косвенные налоги). При этом регулирующий механизм существует объективно и влияет на плательщиков независимо от воли государства. Очень часто под данной функцией понимают лишь предоставление льгот отдельным отраслям или производителям. Однако налоговое регулирование - более сложный механизм, учитывающий не только налоговое давление, но и перспективы того или иного вида деятельности, уровни доходности и т. д.

    3.  Контрольная функция реализуется в ходе налогообложения при регламентации государством финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, получении доходов гражданами, использовании ими имущества. С помощью этой  функции оценивается рациональность,  сбалансированность налоговой системы, каждого налога в отдельности, проверяется, насколько налоги соответствуют реализации цели. 

    Дополнительные  функции налога образуют следующую подсистему. 

    1.  Распределительная функция представляет собой своеобразное отражение фискальной: наполнить казну, чтобы потом распределить полученные средства. Но на стадии распределения эта функция очень тесно переплетается с регулирующей, и в одном действии могут проявляться обе функции. Например, косвенные налоги, регулируя потребление, создают основы  для   перераспределения   средств   одних   плательщиков   в пользу   других   (акцизы   на   деликатесные   виды   продуктов и т. д.). Это позволяет говорить о существовании первичного и вторичного распределения (перераспределения) с помощью налогов.

    2.    Стимулирующая   (дестимулирующая)   функция   создает ориентиры для развития или свертывания производства, деятельности. Как и регулирующая, она может быть связана с применением механизма льгот, изменением объекта налогообложения, уменьшением налогооблагаемой базы. Иногда эту функцию рассматривают как подвид регулирующей.

    3.  Накопительная функция представляет собой своеобразное обобщение всех предыдущих функций и главную — в смысле реализации целей государства в налоговой системе. Наиболее обобщающей функцией налогов, с которой связано их возникновение и развитие, является фискальная. Но это только на первый  взгляд.   Она носит  временный  характер,  выступает этапной, реализующей насыщение бюджета на определенный период. Конечная цель налогов — сформировать не только бюджет, но и цели, интересы в распределении средств плательщиков, т. е. создать условия для накопления как юридическими, так и физическими лицами. В этом случае речь идет об активном  накоплении,  которое  выразилось  бы  в  увеличении мощностей, развитии производства и т. д. Осуществить это можно путем дифференциации или снижения имущественных налогов,  предоставления льгот  при  целевом  использовании средств. Данная функция очень тесно связана со стимулирующей, но является более емкой и обобщающей. Кроме того, если стимулирующая функция связана с процессом, деятельностью плательщиков, то накопительная ориентирована на конечный результат, определяет цель деятельности и имеет более статичный характер.