- определение
факторов, воспроизводящих
элементы социального
неблагополучия и тем
более порождающих “новые”
страты социального
дискомфорта, дальнейшего
падения качества жизни
людей; * учет специфики
муниципального развития,
степени остроты и настоятельности
решения конкретной
социальной проблемы.
Использование указанных
методологических оснований (по
сферам общественной
деятельности, по объекту,
по степени остроты
проблематики) позволяет
обосновать необходимость
и сформировать совокупность
социальных программ
в рамках муниципального
образования. Следует
отметить, что сегодня
существуют две основополагающие
точки зрения по вопросу
о программной реализации
социальной политики
и ее составляющих.
Одна группа ученых
и практиков считает,
что все проблемы социального
развития должны
решаться в рамках одной,
единой территориальной
программы. Другие, напротив,
исходят из того, что
социальная политика
реализуется на базе
совокупности программ
различного целевого
назначения, характера,
продолжительности
действия. Если основываться
на общепринятом понимании
программы как адресного
документа, содержащего
взаимоувязанный по
ресурсам, исполнителям,
срокам выполнения комплекс
мероприятий, направленных
на достижение определенной
цели, то вряд ли можно
признать правомерной
первую из изложенных
выше точек зрения. Действительно,
не может считаться
единой программой документ,
имеющий разных субъектов
управления, разную
адресность, различные
источники финансирования
и механизмы контроля.
Учитывая значимость
программно-целевой
компоненты в проведении
муниципальной социальной
политики вообще и в
ситуации структурной
перестройки экономики -
в частности, в практическую
плоскость следует перевести
вопрос о реализации
программного подхода.
Это, в свою очередь,
требует введения понятия
типовой социальной
программы. Можно выделить
два класса типовых
программ: объектные
и проблемные.
К числу первых относятся
программы, направленные
на улучшение положения
отдельных социальных
групп. Вторые - нацелены
на решение (хотя бы
частичное) проблем,
затрагивающих многие
социальные группы,
интересы которых замкнуты
на данную проблему.
Если объектом программ
первого рода являются
моноструктурные социальные
группы, то вторые имеют
объект комплексного
характера. Можно предположить,
что процессы реформирования
социальной сферы муниципального
образования прежде
всего предполагают
повышенное внимание
к социальным программам
второго рода - проблемным
социальным программам (например,
программам занятости
и регулирования безработицы,
обучения и переобучения
кадров, социальной
защиты населения и
т.п.). В заключение остановимся
на некоторых методических
рекомендациях, касающихся
процедур формирования
муниципальных социальных
программ. Социальная
программа должна содержать
четыре основных блока:
целевой, блок мероприятий,
ресурсного обеспечения
и организационный блок.
В целевом блоке (на
основе анализа состояния
и прогноза социальной
ситуации) устанавливаются
целевые показатели
программы на разных
уровнях ее выполнения.
В блоке мероприятий
определяются задания,
этапы выполнения программы,
а также исполнители
и сроки выполнения
мероприятий. В этом
же блоке разрабатываются
основные показатели
по мероприятиям, программные
формы. Блок ресурсного
обеспечения включает
комплект расчетных
форм по каждому виду
ресурса, необходимого
для реализации программы,
предложения по финансированию.
Наконец, организационный
блок содержит структуру
управления программой,
функции исполнителей,
контроль выполнения
мероприятий. Основой
формирования любых
социальных программ
является методология
системного анализа,
предусматривающего
четкую постановку целей
программы, разукрупнение
их на частные цели,
выбор рационального
варианта достижения
поставленных целей.
Процесс разработки
социальных программ
включает последовательность
процедур и методов
конкретизации проблем,
оценки и выбора способов
их разрешения. Технология
разработки муниципальных
социальных программ
включает ряд типовых
стадий: * качественное
или количественное
определение целей программы; *
формирование состава
мероприятий программы; *
расчет потребности
в ресурсах;* организацию
разработки и реализации
программы.
Основой
формирования целей социальной программы
являются прогнозы социально-экономического
развития муниципального образования,
оценки политической ситуации. На основе
ресурсного обеспечения социальных программ
и выдвигаемых целей устанавливается
структура целевых показателей. Последняя
должна отражать состав социальных проблем,
подлежащих решению в определенный период
времени; причем, цели на “ верхнем уровне”
программы чаще всего имеют качественное
выражение, а по мере детализации и разукрупнения
приобретают количественную интерпретацию.
Структура социальной программы служит
инструментарием для определения состава
мероприятий и осуществляется декомпозицией
(расчленением) главного объекта на составляющие
элементы в иерархической логической
последовательности сверху вниз. В процессе
построения структуры программы определяется
полный состав социальных проблем и их
целевые показатели. Анализ проблем (в
том числе оценка их состояния и перспектив
развития) создает базу установления необходимого
перечня мероприятий (заданий), обеспечивающих
достижение главных целей и показателей
программы. Мероприятия программы устанавливают:
сроки выполнения, ответственных исполнителей,
сметную стоимость, а также необходимый
объем инвестиций и источники финансирования.
Ресурсное обеспечение включает прогнозирование,
расчет и текущее обеспечение программы
всеми видами ресурсов. При определении
последних устанавливается круг со-субъектов
программы - организаций, учреждений и
предприятий, которые будут обеспечивать
программу. Также определяется потребность
в кадрах, требования к ним и источники
обеспечения. Объем финансирования муниципальных
социальных программ определяется сметой
затрат, охватывающей все задания и этапы
работ. Опыт решения аналогичных проблем
в индустриально развитых странах
показывает, что слишком большое количество
программ и их излишняя усложненность,
параллелизм отдельных звеньев, громоздкий
аппарат, отсутствие гласности в работе
зачастую ведут к нерациональному использованию
бюджетных средств, к коррупции. Поэтому,
на наш взгляд, упорядочение и согласование
всех социальных программ, демократизация
в управлении должны стать важнейшими
требованиями при осуществлении муниципальной
социальной политики.
Считая приоритетными на начальных этапах
становления рыночных отношений такие
социальные программы, как программы социальной
защиты и социального обеспечения, занятости,
регулирования рынка труда и т.п., одновременно
следует закладывать основы и постепенно
развивать другие, “специфически рыночные”
программы. Отдавая должное государственным
и муниципальным программам в подобного
рода ситуациях, нельзя не указать и на
необходимость формирования иных (отраслевых,
общественных) социальных программ. Учитывая
стратегию стимулирующей социальной политики,
целесообразно уже на начальных стадиях
процесса формирования муниципальной
социальной политики уделять определенное
внимание программам самообеспечения,
в рамках которых (в необходимых случаях
с помощью местного самоуправления
и средств соответствующих бюджетов) сама
общественность будет находить новые
формы и способы решения возникающих социальных
проблем.