Проблемы и перспективы развития внебюджетных фондов

     Средства внебюджетных фондов  являются государственными финансовыми  ресурсами. Они находятся в  государственной собственности,  не входят в состав других  фондов. Исключение является случаи  создания фондов за счет средств других внебюджетных фондов. Средства внебюджетных фондов не подлежат изъятию.

       До 1995 года в Российской Федерации  наравне с социальными внебюджетными  фондами, существовало достаточно  большое количество экономических  внебюджетных фондов.

      Внебюджетные фонды можно было подразделить по следующим основаниям: [25, с.8]

    а) в зависимости от условий целевой  направленности:

       1) фонды социального назначения;

       2) фонды социального страхования;

       3) экономические фонды;

   б) в зависимости от источников образования:

        1) фонды, формируемые за счет страховых взносов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ)

        2) фонды, формируемые за счет налоговых платежей (Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Дорожные фонды и другие)

        3) фонды, формируемые за счет бюджетных средств (Жилищный фонд и другие)

    Однако с 1995 по 2000 годы значительная часть фондов была консолидирована в бюджет (Дорожный Фонд РФ), некоторые фонды были упразднены (Фонд занятости населения). Причиной этому послужила неоднозначная оценка внебюджетных фондов и противоречия, возникающие по поводу рациональности функционирования внебюджетных фондов со стороны экономистов.

     Сторонники консолидации обосновывают свое мнение, полагаясь на опыт прошлых лет. Как показала практика функционирования государственных целевых внебюджетных фондов - надежды, возлагаемые на них, не оправдались в полной мере.

    С помощью внебюджетных фондов предполагалось снизить зависимость финансирования социальной сферы от бюджета, поскольку его дефицит всегда очень болезненно сказывался на отраслях этой сферы. Но выделение средств во внебюджетные фонды не решило социальных проблем. В условиях формирования рынка, экономического кризиса и высокой инфляции  механизм финансирования социальной сферы за счет средств внебюджетных фондов препятствовал эффективному расходованию мобилизируемых средств и создавал дополнительные возможности для из нецелевого использования. Именно поэтому возникновение внебюджетных фондов не получило однозначной оценки [26, с.8].

    Проиллюстрируем роль внебюджетных фондов на основе выделения их доли в консолидированном бюджете Российской Федерации.

     Данные таблицы 1.2.1. позволяют  увидеть, что доля внебюджетных фондов в консолидированном бюджете хоть и сокращается с каждым годом, но не существенно и будет составлять долю в консолидированном бюджете не менее 15 %. Это связано с тем, что внебюджетные фонды никогда не утратят своего статуса и значимости, так как с помощью них решаются наиболее важные задачи в социальной сфере [31, с.232]. 

 Таблица  1.2.1 

Доля  внебюджетных фондов в консолидированном  бюджете РФ

 

         

         В современных условиях повышается значение и роль  внебюджетных фондов. Это вызвано некоторыми преимуществами наличия в финансовой системе института независимых, находящихся вне бюджета, фондов. К этим преимуществам относятся, во-первых, автономность фондов от бюджета, что в условиях нестабильности экономических условий и возрастания дефицита государственного бюджета позволяет обеспечивать финансирование специальных мероприятий в соответствии с задачами внебюджетных фондов. Во-вторых, преимуществом внебюджетных фондов является их лучшая наполняемость по сравнению с бюджетом, что позволяет фондам, при наличии положительного сальдо, выполнять роль кредиторов бюджета, предоставляя последнему ссуды.

        Но вызывает некоторое сомнение вопрос автономности и самостоятельности внебюджетных фондов. Экономические внебюджетные фонды действительно могут быть автономны от бюджета, но этого нельзя сказать о социальных внебюджетных фондах. Социальная политика крайне важна и поэтому более жесткий контроль функционирования данных фондов  со стороны государства, а также более тесное взаимодействие этих фондов с бюджетом просто необходимо.

     Самостоятельность внебюджетных социальных фондов существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности и видов деятельности. Фонды формируют и расходуют средства в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство, в свою очередь, определяет  размеры страховых платежей (взносов), может изменить структуру и уровень денежных социальных выплат.

       Таким образом, необходимо более подробно рассмотреть данный аспект и определить, насколько социальные внебюджетные фонды зависимы от бюджета.

       Прежде всего, необходимо упомянуть о том, что многие социальные внебюджетные фонды являются, фондами взаимного страхования населения, поскольку, во-первых, предполагают обеспечение имущественных интересов граждан, носящих случайный, но вероятный характер; во-вторых, направлены на образование специальных денежных фондов, целью которых является обеспечение таких интересов.

      Пенсионный фонд, Фонды обязательного медицинского страхования и социального страхования населения, с одной стороны, являются финансовыми сегментами, выделенными из бюджета для самостоятельного, более эффективного функционирования, с другой — приняли форму страховых фондов. Фонд социального страхования изначально был — и по форме и по сути — страховым фондом под патронажем профсоюзов.

       Именно страховая природа средств внебюджетных социальных фондов является решающей причиной выделения их из бюджета и принципиальным отличием от целевых бюджетных фондов.

        Формирование таких фондов осуществляется  на основе замкнутости перераспределения  их средств, которое предполагает, что правом на получение страхового обеспечения из средств данных фондов обладают только те граждане, за которых был внесен страховой взнос (уплачен единый социальный налог).

         Эти особенности отличают предмет  законодательства о государственных внебюджетных фондах от предмета иных институтов бюджетного права и позволяют говорить об относительной его самостоятельности и обособленности.

        Область перераспределения бюджетных  средств гораздо шире, чем внебюджетных  фондов, рамки, перераспределения которых ограничены целевым назначением фонда. Такая ограниченность в перераспределительной функции этого сегмента государственных финансов в отдельных случаях имеет ряд преимуществ перед бюджетной формой перераспределения финансовых ресурсов. При выделении во внебюджетный фонд части финансовых средств легче просматривается соразмерность централизуемых источников и потребностей, оперативнее решаются вопросы управления данной частью финансовых ресурсов, устраняется неизбежность дефицита по этим фондам, что невозможно достигнуть в бюджетах в условиях экономического кризиса.

         Но условий для экономической  самостоятельности они лишены. Поэтому государственные социальные внебюджетные фонды лишь по форме, а не по содержанию являются фондами взаимного страхования населения.

          Рациональное и грамотное функционирование  внебюджетных фондов обеспечивается  за счет устойчивой базы регулирования  данных фондов. Таким образом,  в настоящее время большое  внимание уделяется вопросам  бюджетного планирования и формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, вопросам правового регулирования фондов.

       Создание внебюджетных фондов регламентируется соответствующими актами высших органов власти, в которых прописываются вид деятельности фонда, указываются источники формирования средств, указываются направления расходования финансовых ресурсов фонда. Решение о создании внебюджетного фонда принимает Федеральное собрание Российской Федерации. Кроме того, решение о создании фонда могут принять представительные органы субъектов и местного самоуправления [24, с.47-49].  

       Тем не менее, учитывая все  вышесказанное, можно сказать,  что место, занимаемое внебюджетными  фондами в финансовой системе  государства гораздо шире, чем кажется на первый взгляд. Социальные внебюджетные фонды не только позволяют решать задачи в области социальной политики, пенсионного обеспечения и медицины, но и, занимая важное место в финансовой системе государства, берут на себя обязанности страховой защиты населения. 
 

          1.3. Зарубежный опыт организации внебюджетных фондов 

         В финансовых системах зарубежных стран также существует понятие внебюджетных фондов – так называемых специальных фондов. Специальные фонды занимают важное место в финансовых системах иностранных государств. За рубежом, в таких странах как США, Франция, Германия, Япония, объем средств во внебюджетных фондах значителен, по сравнению с Россией. Во Франции, например, объем средств внебюджетных фондов приближается к государственному бюджету, в Японии большая часть государственных расходов финансируется за счет внебюджетных фондов, в Великобритании – треть расходов.

       Таким образом, зарубежные внебюджетные фонды  помогают   полнее   охватить   различные   слои   населения    при осуществлении пенсионного,   медицинского,   социального   страхования   и обеспечения.  Причиной   этому   является   принятая   там нормативная  база,  создавшая  благоприятные   предпосылки   становления   и развития данных фондов.

      За рубежом на внебюджетные фонды возложены социальная и экономическая функции.

     Доходами специальных фондов за рубежом могут выступать налоговые платежи, добровольные взносы и заемные средства [26, с.16-17].

       В развитых зарубежных странах число крупных специальных фондов колеблется от 30 до 80.

      Специальные фонды создаются двумя путями: [30, с.48]

      а) выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение;

      б) формированием спецфонда по особому решению законодательного органа конкретным назначением.

      По направлениям использования специальные фонды подразделяются на следующие группы:

      - социальные фонды

      - экономические фонды

      - научно-исследовательские фонды

      - кредитные фонды

      -фонды личного и имущественного страхования

      - военно-политические фонды

      -межгосударственные фонды.

        Наглядно классификация специальных зарубежных фондов представлена в Приложении 3.

       В первую очередь, рассмотрим  социальные фонды, так как социальные  фонды занимают наиболее важное место в системе государственных финансовой любой страны. В  руках  социальных  фондов сосредоточены  значительные  денежные  средства,  например,  в   Соединенных Штатах их сумма достигает 25% налоговых поступлений  бюджета. В России  же финансовые  потоки  социальных  фондов  находятся вне статей  федерального бюджета,   однако,   также    занимают    высокое    место    в    структуре общегосударственных доходов и расходов.

    Общей фундаментальной характеристикой социальных внебюджетных фондов, с юридической точки зрения является то, что по закону средства данных фондов не могут быть изъяты или направлены на использование для иных целей, нежели те, на которые они предназначены, ни парламентом, ни правительством, ни какой-либо иной властью.