Розвиток кар’єри державного службовця – складова ефективності державного управління

• органи влади, посадові особи і громадяни повинні дотримуватися Конституції України, законів України, міжнародних норм;
• державні службовці виконують функції тільки в межах компетенції органу, де вони працюють, і в межах прав, закріплених за посадою;
• всі державні органи і посадові особи належним чином, а не для задоволення власних потреб, реалізують свої права та обов’язки, забезпечують права людини;
• державні службовці віддані державі, а громадяни довіряють службовцям.

Низкою статей Конституції закріплено пріоритет  прав і свобод громадян, яких повинні  дотримуватися державні службовці.

Державний службовець має певне становище або, інакше кажучи, правовий статус. Правовий статус державних службовців – це сукупність прав, свобод, обов’язків, обмежень, заохочень, відповідальності, що встановлені законодавством і гарантовані державою. Специфічним є наявність у державних службовців адміністративно-правового статусу, який характеризується тим, що:

• їхні права та обов’язки встановлюються, як правило, у межах компетентних органів, в яких вони перебувають на державній службі;
• діяльність державних службовців підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;
• службові права та обов’язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їхні права одночасно є обов’язками, так як вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов’язки правами, адже інакше обов’язки неможливо буде здійснити;
• здійснення службовцями своїх прав та обов’язків гарантується законодавством;
• законні приписи і вимоги державних службовців повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані;
• вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар’єру. Порядок і умови реалізації цього права встановлюються нормативними актами;
• передбачені обмеження їхніх загально громадських прав з метою ефективності службової діяльності;
• для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.

У статті 64 Конституції  вказується, що «конституційні права  і свободи людини і громадянина  не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України». І саме державні службовці повинні  забезпечувати виконання таких конституційних положень, як, наприклад, право людини на рівність перед законом (ст.24); право не бути позбавленим громадянства або бути вигнаним (ст.25); право на життя (ст.27) та інші [1]. У статті 38 Закону «Про державну службу» передбачено, що особи, винні у порушенні законодавства про державну службу несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством [3].

Правове регулювання  відносин у системі державної  служби включає в себе три основні  сфери: формування системи державної служби; створення статусу державного службовця і гарантій його здійснення; механізм проходження державної служби.

Інститут проходження  державної служби складається з  організації добору кадрів (прийняття  на службу), здійснення переміщень працівників по службі, встановлення і реалізації засобів звільнення з державної служби [50].

У Законі України  «Про державну службу» [3] зазначені  питання унормовані в трьох розділах. Розділ «Проходження державної служби»  об’єднує статті щодо прийняття на службу, обмежень, пов’язаних з проведенням державної служби, прийняття присяги, випробування, стажування, робочого часу, службових відряджень, відсторонення від виконання службових повноважень, а також граничного віку. Крім того, є розділ «Службова кар’єра» зі статтями «Проходження служби» та «Просування по службі» і окремо розділ «Припинення державної служби».

Статтею 24 Закону України «Про державну службу» передбачено, що прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов’язаних із службою, проводиться відповідно до категорій посад державних службовців. Класифікація посад державних службовців встановлена ст.25 Закону [3].

У Законі відображено  кар'єрний підхід до проходження  державної служби. Оскільки кар'єра службовця в системі державних органів починається з прийняття на державну службу і знаходиться у чіткій залежності від якості добору претендентів на державні посади, то визначальними при прийомі на державну службу є способи їхнього добору. Закон затверджує конкурсну систему добору кадрів - іспит на державні посади, і передбачає уникнення необ'єктивності в оцінці претендентів. Обмеження в правових рамках процесу добору осіб на державні посади має для них і важливе психологічне значення, оскільки зміцнює почуття справедливості, законності всього порядку роботи з кадрами, можливості на законній основі домогтися реалізації кар'єрних цілей.

Інститут конкурсного  прийому на державну службу базується  на таких основних принципах:

• рівноправності, що виключає дискримінацію за походженням, статтю, віросповіданням або політичними поглядами;
• об’єктивності оцінки знань та здібностей кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців;
• гласності, відкритості, прозорості при проведенні конкурсів.

Серед основних прав державних службовців, передбачених ст.11 Закону України «Про державну службу» [3], є право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов’язків, участь у конкурсах на заміщення більш високої категорії, закріплене у постанові Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 169 «Про затвердження порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців» та Загальному порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого наказом Головного управління державної служби України, Української Академії державного управління при Президентові України від 10 травня 2002 року № 30/84 [13;15].

Стаття 27 Закону визначає, що просування державного службовця по службі здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі чи за процедурою, встановленою законами України чи Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу [3].

Положення про  формування кадрового резерву для  державної служби, яке має своїм  головним завданням підготовити  службовців до виконання функцій  на майбутній посаді, викладене у  ст.28 Закону і затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 р. № 199 «Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби» [14]. Формування кадрового резерву повинне забезпечити добір працівників, які:

• здатні запроваджувати демократичні цінності правової держави та громадянського суспільства, неухильно відстоювати права людини і громадянина;
• мають професійні навички, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях, для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.

До кадрового  резерву зараховуються професійно підготовлені працівники, які успішно справляються з виконанням службових обов’язків, проявляють ініціативу, мають організаційні здібності і необхідний досвід роботи. Працівник, якого зараховано до кадрового резерву, має переважне право на заміщення вакантної посади при проведенні конкурсу. Просування по службі такого службовця може здійснюватися за рішенням керівника відповідного органу поза конкурсом.

Удосконалення і впорядкування проходження  служби державним службовцем не можливе  без періодичної атестації службовців. Розробка правил проведення атестації і просування по службі становить собою тісно взаємопов’язані процедури (правові інститути).

З метою підвищення ефективності діяльності державних  службовців та відповідно до пункту 1 Положення  про проведення атестації державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 р. № 1922, в державних органах один раз на три роки проводиться атестація державних службовців [7]. Головним управлінням державної служби розроблено Методичні рекомендації щодо застосування Положення про проведення атестації державних службовців, які затверджені наказом від 02.03.2001 р. № 16 (в редакції наказу Головдержслужби  від 17.11.2004 р. № 201).

У період між  атестаціями з метою здійснення регулярного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями держслужбовців щороку проводиться оцінка виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов’язків. Загальний порядок проведення щорічної оцінки затверджено наказом Головного управління державної служби України від 31.10.2003 р. № 122, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.11.2003 р. за № 1063/8384.

З метою підвищення ефективності діяльності посадових  осіб місцевого самоврядування один раз на 4 роки проводиться їх атестація відповідно до «Положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 р. № 1440 [8]. Згідно з пунктом 3 цієї постанови в період між атестаціями проводиться щорічна оцінка виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків.

Загальні методичні  рекомендації щодо проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами органів місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків затверджені наказом Головдержслужби від 30.06.2004 р. № 102.

Відповідно  до «Положення про Головне управління державної служби України» Головдержслужба забезпечує методичне керівництво роботою з питань проведення атестації та щорічної оцінки виконання державними службовцями і посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань і обов’язків, здійснює заходи щодо удосконалення механізму цих процедур. Статтею 29 Закону України «Про державну службу» встановлено, що результати навчання і перекваліфікації є однією з підстав для просування по службі [3].

Нагальною необхідністю є створення нового мотиваційного механізму, який ставить державного перед службовцем обов’язок постійно оновлювати свої професійні знанння, уміння та навички. Необхідно пов’язати службове просування, розмір заробітної плати з рівнем кваліфікації, компетенції, діловими якостями.

Реалізація  принципу професіоналізму потребує постійного професійного розвитку персоналу  державної служби, що має забезпечуватись активним функціонуванням, високим ступенем організації та керівництва системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Це підтверджується Указом Президента України від 30 травня 1995 р. № 398 «Про систему підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців» [5].

Для набуття  практичного досвіду, перевірки  професійного рівня і ділових  якостей працівників, які претендують  на посаду державного службовця або  на зайняття більш високої посади, є їх стажування, яке проводиться відповідно до «Положення про стажування у державних органах», затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 01.12.94  № 804 [9].

В розвиток цього  Кабінетом Міністрів України  прийнято низку постанов: від 27 липня 1995 р. № 560 «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної виконавчої влади», від 20 вересня 1995 р. № 747 «Про затвердження Положення про роботу з кадрами в центральних і місцевих органах державної виконавчої влади», від 20 жовтня 1995 р. № 847 «Про затвердження Положення про формування кадрового резерву керівників державних підприємств, установ і організацій».

Державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений за рішенням керівника на посаду без конкурсного відбору або зарахований до кадрового резерву.

Одним із шляхів просування по службі є присвоєння державному службовцю вищого рангу. Ранги службовцям присвоюються відповідно до постанови Кабінету Міністрів  України від 19.06.96 № 658, якою затверджено «Положення про ранги державних службовців» [12]. Ним встановлено, що ранги державних службовців присвоюються в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Через два роки після присвоєння державному службовцю відповідного рангу керівник органу за поданням безпосереднього керівника підрозділу, де працює державний службовець, розглядає питання щодо можливості присвоєння йому чергового рангу за умови його успішної роботи. За виконання особливо важливих завдань державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг у межах відповідної категорії.

Значно впливає  на правову захищеність державних  службовців у процесі просування по службі позиція суб’єктів присвоєння відповідних рангів. Здебільшого порядок передбачає одноособове прийняття рішення керівником органу державної влади. З цього приводу доречно було б звернутися до світової практики, яка дозволяє більш об’єктивно розглядати таке важливе для службовців рішення. Так, фактично, система просування по службі передбачає порядок, згідно з яким рішення приймається з урахуванням його компетентною комісією, яка складається з рівної кількості представників від адміністративного і штатного персоналу.

З подальшим  розвитком і закріпленням правових засад функціонування державної служби все більш поширеним явищем має бути застосування колегіальної форми вирішення питання її проходження з урахуванням думки і участі у цьому поряд з керівниками і самих працівників. Така позиція ґрунтується на конституційних положеннях щодо пріоритету прав і свобод громадян та правових гарантій працівників, закріплених у нормах трудового права.