Розвиток кар’єри державного службовця – складова ефективності державного управління

Професійні  цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку  за 18 категоріями Генеральної схеми  посад відповідно до складності й  відповідальності роботи й ступеня участі кожної категорії у процесі прийняття рішень та управління. Характеристика й опис кожної з 18 посадових категорій затверджені в законодавчому порядку.

Категорії 1 - 4 відносять  до нижчого персоналу адміністративних установ. Службовці цих категорій виконують найпростішу роботу або роботи, що мають деяку частку відповідальності, під безпосереднім спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено - відповідно до встановленої політики й процедури, їхня кількість становить 21,1 % загального числа службовців в апараті адміністративно-державного управління.

До категорій 5-8 відносяться службовці, які виконують  роботу, що вимагає спеціальних знань  і підготовки, здатностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій з адміністративного управління, а професійна діяльність проходить під загальним спостереженням. Їхня кількість становить 31,1% від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління.

Службовці категорій 9-14 належать до середнього управлінського персоналу, хоча їхня діяльність відбувається під загальним адміністративним спостереженням і керівництвом. Наприклад, хто служить за 11-ю категорією повинен бути здатний виносити рішення, 12-ю категорією - виявляти здатності до керівництва, що служать 13-ю категорією можуть бути помічниками керівників невеликих підрозділів, а 14-ю - керівниками підрозділів і бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6 % від кількості чиновників в апараті адміністративно-державного управління.

Службовці категорій 15 - 18 є вищим керівним складом  державних установ.     До     їхніх     обов'язків     входить     планування     та управління спеціалізованими програмами виняткової складності й відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро та відділи. Загальне число таких службовців є незначним - 2,35 % [59, с.195].

Цивільна служба в США поділяється на конкурсну й виняткову. Назва “конкурсна” пояснюється тим, що всі призначення на цю службу здійсняються в результаті відбору на конкурсних іспитах. Понад 90 % всіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва “виняткова” відбиває положення, за яким посади цієї служби не підлягають дії Закону про цивільну службу. До “виняткових” відносяться агентства, що служать національній безпеці, ЦРУ, ФБР, Держдепартаменту, представництв США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організація даних служб будується на особливих принципах. Це пояснюється політичними міркуваннями правлячих кіл - прагненням створити привілейований статус для службовців тих відомств, які відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.

У США існує  також патронажна система, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодичну змінюваність вищих чиновників залежно від часу знаходження у Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5 % особливо важливих посад заповнюються “патронажними” методами. Це глави виконавчих відомств і агентств, посли, консули. Їх призначає президент за згодою Сенату (звичай “сенаторської ввічливості”). Існує також низка посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники й особисті секретарі президента.

Для більшості  чиновників просування по службовим  сходам здійснюється відповідно до принципів  системи заслуг - відбору найкращих  кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних іспитах, а також на основі щорічної оцінки їхньої службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовуються лише для рядових посад. Набагато важливіші підсумки періодичної оцінки службової діяльності. За Законом 1978 p., щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління [69].

До 1979 р. існувало три загальноприйнятих оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна й незадовільна. Сьогодні в кожному  відомстві існує своя система  оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінка роботи є підставою для ухвалення рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, залишення на колишній посаді або звільнення державного службовця.

Керівник установи повинен повідомити службовця про критичні зауваження на його адресу та критерії оцінки його праці. Перш ніж почати які-небудь дії, пов'язані зі зниженням у посаді у зв'язку з поганою роботою, необхідно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про пониження в посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозиція, пов'язана з його поганою роботою, буде відкликана.

У кожній державній  установі є свій план просування по службі. У випадку, якщо на певну, посаду недостатньо кандидатів зі своєї установи, оголошується відкритий конкурс. Критерії для просування ті ж, що й для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових або усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Всі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, необхідним за законом (наприклад, приналежність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають 3-5 осіб, що мають найбільш високу кваліфікацію, чиї кандидатури передаються на розгляд уповноваженого посадовця, що і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму й дискримінації. Закон вимагає застосування дисциплінарних стягнень до тих керівників, які: дискримінують будь-кого із претендентів; вимагають або розглядають будь-які рекомендації, за винятком матеріалів, які становлять собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здатностей, схильностей, загальної кваліфікації або характеру, лояльності й придатності; використовують офіційну владу для примусу до політичних дій; свідомо обманюють людину або перешкоджають її праву брати участь у конкурсі для прийому на державну службу; впливають на службовця, щоб той відмовився брати участь у конкурсі з метою погіршити або поліпшити шанси кожного з кандидатів; надають перевагу, не передбачену законом, будь-якому кандидатові на посаду або службовцю; призначають, просувають по службі родичів в агентстві, яким керують; намагаються покарати тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю або законним чином викрили порушення закону, правил та інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою або істотну й специфічну небезпеку суспільному здоров'ю або безпеці; здійснюють або намагаються застосувати дії щодо персоналу, що є порушенням Закону, правил або інструкцій, які відносяться до принципів системи заслуг.

Як бачимо, у  Законі про реформу цивільної  служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, які порушують принципи системи заслуг при просуванні по службі. Важливо, що в ньому наведено конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяє досить ефективно використовувати даний закон на практиці при виникненні аналогічних ситуацій на цивільній службі [69].

У США існує й позаконкурсне заняття посад, що відбувається в тих випадках, коли подальше просування при успішному виконанні своїх обов'язків передбачалося вже при призначенні на попередню посаду (для стажистів, учнів і т.ін.). Поза конкурсом заміщаються також посади, що носять тимчасовий характер (на строк до 120 днів). Виключення можуть бути зроблені й для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведених в інші установи.

Систему звань (або систему призначень адміністраторів) увів президент Джонсон наприкінці 60-х pp. XX ст. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16 - 18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь “вищий корпус”, може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона, це повинно було наблизити “верхівку” адміністраторів до політичного керівництва.

За Законом 1978 р. система призначень адміністраторів  була затверджена як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів становить собою закритий корпус чиновників, що формується не тільки зі службовців категорій 16-18, але й частково з осіб, що займають “патронажні” пости [9, с.84]. Однією з характерних рис цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: висока платня, преміальна система, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити “верхівку” чиновництва до політичної еліти й тим самим забезпечити певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.

Особлива увага  приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. Закон 1978 р. дозволяє американському чиновникові: реєструватися й голосувати на будь-яких виборах; висловлювати свою думку як приватна особа у вузькому колі й привселюдно з усіх політичних питань і кандидатів доти, поки він не бере активної участі в політичному управлінні або в політичній кампанії як прихильник одного з кандидатів; носити значки або ґудзики з політичною символікою або чіпляти відповідні наклейки на власний автомобіль, але не використовувати його в службових справах; робити внески в добровольчі кампанії політичної партії або організації; обіймати посаду в громадській організації, надавати будь-якій із громадських організацій допомогу, якщо це не перешкоджає виконанню службових обов'язків; здійснювати розпорядчі або суддівські функції, що не носять партійного характеру під час виборів, відповідно до законодавства штату або місцевого законодавства; проявляти політичну активність із питань, не пов'язаних з тією або іншою партією, наприклад, в обговоренні та при схваленні муніципальних указів; бути членом політичної партії або іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цієї організації; бути присутнім на політичних з'їздах (але не як делегат або кандидат), заходах щодо поповнення партійних фондів і інших політичних зборів, але не приймати активної участі в їхній підготовці й проведенні; висловлювати своєму сенаторові або конгресменові свою точку зору на те, як він повинен голосувати з того або іншого питання.

За порушення  Закону службовець може бути відсторонений від роботи на 30 днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців досить обмежена. Виключення становлять лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в  Сполучених Штатах немає системи  адміністративних судів, як у Німеччині. Їхні функції виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує й ухвалює рішення щодо скарг службовців і при необхідності дає накази про коригувальні та дисциплінарні дії відносно державного службовця або установи.

Існує також  Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана із Радою з захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певні заборонені законом кадрові прецеденти. Це стосується випадків, коли: заборонена кадрова політика має місце у федеральних установах; федеральний службовець подає сигнал “тривоги” про порушення закону, неправильне керування, розтрати, зловживання владою або небезпеку суспільному благополуччю; федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність або, навпаки, необґрунтовано обмежується їхня політична діяльність.

Кожний державний  службовець захищений від покарання  за “сигнал тривоги”, за винятком розкриття інформації, визнаної секретною й забороненою для розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада представляє конгресу і президентові, копія звіту передається службовцеві, що подав “сигнал тривоги” [69].

Закон про реформу  цивільної служби 1978 р. включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до нього кожний державний службовець США повинен: ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності щодо окремої людини, партії або державного департаменту; захищати Конституцію, закони й постанови США та всіх урядових органів країни й ніколи не брати участь в їхньому порушенні або ухилятися від їхнього виконання; прагнути знайти й використовувати найбільш ефективні й економічні способи виконання завдань; ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага й привілеї за винагороду або без неї; ніколи не приймати для себе і членів своєї родини ніяких благ або переваг за обставин, які можуть бути створені певними людьми для здійснення впливу на виконання державних обов'язків; не робити ніяких особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками його служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане із громадським обов'язком; ніколи не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків, як засобу особистої вигоди; не бути залученим ні в який бізнес із урядом, ні прямо, ні побічно, тому що це несумісно зі свідомим виконанням службових обов'язків; викривати корупцію скрізь, де вона виявляється; дотримуватися цих принципів, усвідомлюючи, що державна служба - це довіра.

Оцінюючи цей “кодекс етики” чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція й протекціонізм, продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, що періодично виникають на сторінках преси.

Отже, аналіз наукової літератури щодо державної служби США  свідчить, що відліком в цій царині є Закон про державну службу, який був прийнятий у 1883 р. Суть його полягала у заміні системи “здобичі” системою заслуг та введенням конкурсних іспитів для набору на державну службу та призначення на переважну більшість посад.

У 1978 р. було введено  в дію Закон про реформу  державної служби, згідно з яким утворилась низка сучасних інституцій, а саме: управління по роботі з персоналом, управління особливого радника, Раду з охорони системи заслуг, службу вищих керівників. Крім цього, було передбачено проведення щорічного опрацювання роботи службовців.

Отже, характерною  особливістю американської державної  служби є її гнучкість. Вона проявляється у тому, що державний службовець, який пройшов кваліфікаційні процедури відбору та був відібраний на службу, отримує можливість займати різні посади, незалежно від початкової посадової позиції. Саме тому можна говорити, що ця система немає посадових меж.

3.2. Європейський  досвід управління кар’єрою державного службовця

У європейських державних службах існує постійний професійний інтерес до проблем кар’єри, яка чітко поєднується з філософією самої державної служби.

У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто  перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також освітяни, лікарі, працівники правоохоронних органів, податківці.

В Італії на державній  службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, що обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші службовці державних агенцій вважаються держслужбовцями лише формально, оскільки їх службова діяльність значною мірою визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками.

В Іспанії діє  державна служба, що охоплює такі групи  службовців: вищий корпус цивільних  державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторів та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров'я; вищий корпус інспекторів праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони.