Розвиток кар’єри державного службовця – складова ефективності державного управління

У Німеччині  існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: 1) безпосередньо держслужбовці (чиновники), 2) держпрацівники (не чиновники).

У Польщі існує  цивільна служба, до складу якої входять  професійні службовці в адміністраціях центрального та місцевого рівнів. Розрізняють:

а) “цивільних службовців”, чиї відносини базуються на призначенні на управлінську посаду чи посаду спеціалістів державної служби;

б) “працівників цивільної служби”, яких беруть на роботу на контрактній основі.

У Фінляндії  взаємовідносини в сфері державної служби вважаються відносинами щодо зайнятості, в яких держава виступає як роботодавець, а службовець - як працівник державної сфери. Відповідно розмежовують службовців державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.

У Франції державна служба становить собою закриту та чітко регламентовану систему управління з притаманним їй духом ієрархічності, кастовості й вірнопідданості державі. Ці риси, тим не менше, не перетворюють державних службовців на “гвинтиків” та “привідних пасків” влади.

Сучасна ідеологія державної служби була подана у книзі «На службі нації» деголлівського прем’єр-міністра М. Дебре, який, підкреслюючи, що публічна служба має підкорятися наказам уряду, який несе відповідальність та турботу за державу, він, разом з тим, підкреслював, що адміністрація зобов’язана брати на себе ініціативу у дослідженнях, пропозиціях та виконанні рішень влади [40, c. 184–185].

Саме тому в  сучасній практиці французької державної  служби переважає не “теорія пасивної підлеглості”, яка передбачає виконання будь-якого законного наказу без вагань та невдоволення, а теорія “розумного управління”. Її суть полягає у визнанні за державним службовцем права на подання керівнику своїх зауважень щодо виконання наказу і у випадку його згоди певні можливості маневру у процесі його виконання. Іншими словами, мова йде про визнання того факту, що субординація має обов’язково поєднуватися з автономією службовця. При цьому важливо, що субординація переважає у відносинах всередині адміністративного корпусу, а автономія – у зовнішніх відносинах виконавчої влади з іншими її гілками та пересічними громадянами.

Сутнісна наповнюваність сучасної кар’єри державного службовця  визначається закритістю французької  державної служби, яка, тим не менше, не означає її ізольованості від  суспільства.

Науковці вважають, що, в основі концепції кар’єри  державного службовця на державній  службі Франції лежить усвідомлення та розуміння таких складових  елементів [30]:

По-перше, на відміну  від системи відкритої державної  служби, наприклад, американської, правовий статус французького кар’єрного службовця більшою мірою враховує специфіку його роботодавця, яким є держава, і тому регулюється нормами не трудового, а адміністративного права. Зокрема, це право державної служби, яке передбачає нерівність сторін, особливий порядок вирішення трудових спорів, а також додаткові обмеження, які покладаються на службовця в обмін на компенсацію – не лише матеріальну, а й моральну, що проявляється у можливості служити “самій” владі та державі.

По-друге, система  державної служби Франції зорієнтована на її безперервність, тобто людина, яка одного разу поступила на державну службу, як правило, залишається на ній протягом всього свого трудового життя та поступово просувається щаблями “кар’єрної драбини”.

Ідеологічним  підґрунтям концепції кар’єри на державній службі Франції служать такі постулати [31, с. 61-62]:

1)  розуміння та визнання державної служби особливою, відмінною від усіх інших, професією, що вимагає від службовця наявності специфічних рис та готовності і, це головне, повної віддачі у служінні державі;

2)  гарантування державному службовцеві впевненості у тому, що добросовісне виконання ним службових обов’язків гарантує йому стійке та поступово зростаюче матеріальне забезпечення;

3) існування високого суспільного престижу державної служби;

4) наявність низки привілей для державних службовців;

5) стабільність апарату державних службовців надає йому значимості єдиного надійного балансиру, який забезпечує стійкість держави в умовах періодичних змін політичного курсу та передбачуваності змін у політичних настроях та симпатіях громадян.

Разом з тим, така система містить і певні  недоліки, зокрема:

• незмінюваність кадрів може призводити до інерційності та закостенілості апарату, що особливо негативно проявляється в періоди політичних, соціальних та інших потрясінь;
• система гарантованої від ризику кар’єри часом заохочує посередність та покору, що перешкоджає просуванню ініціативних та динамічних державних службовців;
• пріоритетність стажу роботи над діловими якостями та професіоналізмом.

Саме тому останні  роки у французькій державній  службі спостерігається тенденція  надання їй більшої відкритості  та гнучкості.

Набувши статусу  кар’єрного державного службовця після  проходження конкурсу на заміщення  вакантної посади, особа входить у своєрідну “касту”. “Кастовість” французької державної служби полягає у тому, що чиновник, працюючи на державній службі, буде поступово підніматися щаблями “класів” (чинів) та “рангів”. Саме потенційні перспективи кар’єри є одним із основних позитивних атрибутів системи закритої держслужби.

Протягом своєї  професійної діяльності чиновник може бути відрядженим в інший орган  влади, міжнародну чи навіть приватну організацію терміном до 5 років, зберігаючи при цьому право на службове просування та пенсію.

Ще один статус, статус так званого резерву можливий для службовця у випадку хвороби, інших особистих обставин чи на його прохання. При цьому його виводять із штатного розкладу після закінчення терміну відрядження.

Як свідчить наукова література, кар’єрні перспективи держслужбовця безпосередньо залежать від оцінки його роботи керівником. Така оцінка виставляється щорічно під час щорічного оцінювання. Цікавою інновацією цієї системи є те, що оцінка складається з двох частин, а саме: оцінки від 6 до 8 балів, яка базується на вислузі років та оцінки від 0 до 12 балів, яка виставляється на основі сучасних критеріїв оцінювання [76]. Доцільність існування цих двох оцінок випливає з ідеї поступового переходу від колишньої до сучасної системи щорічного оцінювання службовців. Заслуговує на увагу той факт, що лише 50% оцінюваних службовців можуть отримати другу частину оцінки, вищу за 6 балів, і лише 30% – оцінку, вищу за 8 балів.

Необхідно зазначити, що система оцінювання керівників є  складнішою. За результатами щорічних співбесід оцінюванні управлінці розподіляються на такі три групи: 6–1-50% керівників, які, вірогідно, не зацікавлені в активному кар’єрному просуванні і підпадають під “колективне управління”; 6–2-35% оцінюваних, які, маючи потенціал для зайняття посади керівного складу, підпадають під “консультативне управління”; 6–3-15% службовців, здатних обіймати високі управлінські посади, є об’єктом “персоналізованого керованого управління”.

Хоча така процедура  є складнішою за звичайну, але вона свідчить про свою дієвість та ефективність: понад 2/3 професійних переміщень керівників було здійснено згідно з кар’єрними перспективами, визначеними в процесах щорічних оцінювальних бесід-зустрічей.

Оцінка записується  в облікову карточку держслужбовця  та повідомляється йому. До речі, він може оскаржити оцінку в адміністративному суді. Однак, як свідчить практика, у таких випадках паритетні адміністративні комісії, які мають право вимагати перегляду оцінки, намагаються вирішити такі конфліктні ситуації.

На державній  службі Франції існує два види службового підвищення:

1) за ступенем, що відбувається автоматично у межах певного рангу та пов’язується більше з вислугою років, ніж з особистісно-професійними якостями службовця. При цьому необхідно зауважити, що хороші оцінки можуть прискорити службове просування, однак погані не можуть завадити йому, якщо службовець досяг максимального стажу в певному класі посад. У такому випадку підвищення стає правом чиновника і відбувається автоматично;

2) за рангом, у цьому випадку просування безпосередньо залежить від заслуг претендента та успішності проходження конкурсного професійного набору, який є загальнонаціональним та відкритим.

У Німеччині  просування по службі передбачає підготовчу службу та випробувальний період. Випробувальний термін складає згідно з законом один рік, під час якого службовець не може бути підвищений у посаді.

Звичне підвищення по службі відбувається за результатами складених іспитів.

Відповідальні за порядок проходження служби відповідні інстанції за участю федерального комітету з кадрів визначають як вимоги до рівня освіти держслужбовця для отримання ним посади, так і обсяг та характер екзаменаційних вимог.

Підготовча  служба нижчого рівня триває 6 місяців, випробувальний термін – 1 рік. Причому  час роботи після досягнення 16 років стажу, не зарахований у підготовчу службу службовця може бути доданий до випробувального терміну.

Підготовча  служба середнього рівня триває не менше року, після якого складається  посадовий іспит. Хоча випробувальний термін складає два роки, однак для службовців, які склали іспит з результатом, що перевищує середній рівень, він може бути зменшений до одного року чи й до шести місяців. До служби такого рівня можуть допускатися і службовці попереднього рівня за умови, що вони довели придатність до обіймання нової посади своїми особистими рисами та результативністю праці.

Підготовча  служба вищого рівня триває не менше  трьох років. Після успішного  складання іспитів, службовець проходить  випробовувальний період, що триває два  з половиною роки. Причому службовці середнього рівня можуть бути переведені на цей вищий рівень, якщо вони прослужили не менше чотирьох років та володіють необхідними вміннями та навичками для роботи на такому рівні. Ознайомлення з новою посадою триває не менше трьох років, після чого службовці складають перехідний іспит.

Після проходження  трьох років випробувального  періоду вищого рівня складається  посадовий іспит. Випробування тривають три роки. При цьому можливим є  обіймання посади вищого рівня, якщо держслужбовець, придатний до такої роботи, прослужив не менше 15 років, перебуває у віці від 40 до 58 років, пройшов усі необхідні щаблі кар’єрної драбини та успішно виконує нові посадові обов’язки.

Державний службовець може бути тимчасово відряджений  в іншу установу у зв’язку із службовою необхідністю для виконання обов’язків, що відповідають його посаді. Для цього вимагається згода службовця, якщо термін відрядження перевищує один рік, а під час випробувального періоду – два роки.

Службовець  може також бути переведеним по службі у межах сфери службових повноважень за власною заявою чи за службовою необхідністю. Переведення на посаду в інше відомство без згоди держслужбовця можливе лише у тому випадку, якщо там є такі ж умови для проходження ним державної служби.

Нині державна служба в зарубіжних країнах проходить етапи корінної модернізації. Процес відновлення державної служби, її реформування багато в чому співзвучний з тими процесами в галузі державного будівництва, що відбуваються у нашій країні. У зарубіжному досвіді доцільно звернути увагу і на такі питання: підвищення продуктивності праці та її обліку; підвищення культури обслуговування населення; досягнення високих кінцевих результатів тощо.

Як вже було зазначено, об’єктом нашого дослідження  є державна служба у вузькому значенні, хоча, на нашу думку, назріла потреба у розумінні державної служби України у двох значеннях. У вузькому значенні її слід вважати такою, що здійснює практичне адміністрування. У широкому – розглядати як працю службовців державної сфери. І саме через це доцільно визначитися щодо надання статусу державного службовця особам, зайнятим суспільно корисною працею неадміністративного характеру в державному секторі, а саме: освітянам, лікарям.

Проведений  аналіз свідчить про те, що єдиного  підходу до державної служби не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби. Державна служба кожної з країн є оригінальною системою зі своїми традиційними відмінностями, обумовленими плюралізмом культур та існуванням регіональних впливів. 

3.3. Особливості  кар’єри державного службовця  в Китаї

Автором було детально проаналізовано організацію державної служби в Китаї, адже там традиційно визнається єдиний критерій істини - ефективність твоїх дій у боротьбі за владу та ресурси.

Спираючись  на китайський досвід, учасники проведеної в Гонконгу щорічної сесії Всесвітнього банку і Міжнародного валютного  фонду дійшли висновку, що доктрина вільного ринку без кордонів засвідчила свою повну неспроможність і вимушена здати позиції.

“Поступовий перехід від командної економіки до ринкової за допомогою державних важелів, - говориться в статті, - дозволив Китаю уникнути шоку і хаосу. Оспорювати цей факт безглуздо. Перед очима тріумфально прямував під прапором регульованого ринку Китай, а на узбіччі кульгала Росія, підкошена розбурханою ринковою стихією” [48,с.75].