Правовое регулирование обращения акций

не соблюдается условие  об исполнении брокерских договоров на наиболее выгодных для клиента условиях;

неуведомление клиента  о наличии у брокера интереса, препятствующего осуществлению  поручения клиента на наиболее выгодных для клиента условиях;

брокерами, совмещающими данный вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с дилерской деятельностью, нарушается принцип приоритета совершения брокерских поручений перед совершением собственных операций, установленный ст. 3 Федерального Закона «О рынке ценных бумаг»;

нарушение правил осуществления  операций на рынке ценных бумаг в рамках дилерской деятельности (например, совершение сделок с ценными бумагами по ценам, отличным от объявленных);

нарушение порядка ведения  и составления внутренних документов профессионального участника.

В частности, несоответствие внутренних документов депозитария ФЗ «О рынке ценных бумаг», Положению ФКЦБ «О депозитарной деятельности в РФ», утвержденному Постановлением ФКЦБ от 16.10.97 и «Правилами ведения учета депозитарных операций кредитных организаций в РФ» Банка России от 25.07.96; несоответствие правил ведения внутреннего учета кредитной организации, осуществляющей брокерскую или дилерскую деятельность требованиям ФКЦБ.

3.2. Реагирование прокурора на нарушения в сфере обращения акций

Задачи и направления надзора

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определены основные задачи в надзорной деятельности органов прокуратуры. Указанным приказом надзор в сфере экономики отнесен к числу основных направлений прокурорской деятельности.

Этим приказом прокуроры  обязываются при осуществлении надзора за исполнением законов контролирующими органами:

придавать первостепенное значение выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений;

проверять законность и  полноту принятых ими мер по устранению правонарушений и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Таким образом, исходя из требований данного приказа Генерального прокурора РФ, а также общеэкономической значимости и государственной важности данного вопроса, надзор за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, и обращении акций в частности, следует рассматривать одним из важнейших и приоритетных направлений прокурорской деятельности.

С этой целью прокурорам, в пределах своей компетенции, следует  постоянно держать в центре внимания следующие вопросы:

обеспечить своевременное  поступление в прокуратуру от соответствующих источников информации необходимых оперативных сведений и основных официальных данных о правонарушениях, совершенных в сфере деятельности на рынке ценных бумаг;

систематически анализировать  состояние законности на рынке ценных бумаг и на основе полученных результатов определять объекты для организации надзорных проверок;

регулярно проводить  проверки законности нормативных актов, издаваемых ФКЦБ России;

в практике осуществления  надзора вырабатывать и использовать при проверках наиболее действенные формы и способы выявления правонарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг;

по результатам надзорных  проверок с учетом характера и  тяжести выявленных нарушений законодательства своевременно принимать адекватные меры реагирования, добиваясь укрепления законности и восстановления нарушенных прав граждан.

Исходя из требований приказа Генерального прокурора  РФ № 30 (п. 12) при проведении надзорных  проверок прокуроры выявляют и анализируют  непосредственные причины и конкретные обстоятельства, порождающие правонарушения на рынке ценных бумаг. При этом в каждом случае надлежит устанавливать конкретных должностных и других лиц, виновных в нарушении законов, добиваясь их привлечения к установленной законом ответственности.

Материалы прокурорской практики свидетельствуют, что к  основным направлениям надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг относятся:

надзор за соответствием  правовых актов, издаваемых ФКЦБ России, ее региональными отделениями, действующему законодательству;

надзор за соблюдением  действующего законодательства ФКЦБ России и ее региональными отделениями;

надзор за выполнением  ФКЦБ России и ее региональными отделениями законодательно возложенных на них обязанностей по надзору за деятельностью кредитных организаций;

законность и полнота  принимаемых ФКЦБ России и ее региональными  отделениями мер по устранению правонарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг; законность привлечения виновных к установленной законом ответственности;

защита прав акционеров и вкладчиков;

информирование вышестоящих  прокуроров о фактах выявления несовершенства действующего законодательства о рынке ценных бумаг и иных важных проблемных вопросах.

Методы выявления правонарушений

Результативность надзорной  деятельности во многом зависит от выбора метода выявления правонарушений. Наиболее полный эффект достигается путем сочетания анализа статистической информации, публикаций в средствах массовой информации, жалоб и заявлений граждан и организаций, материалов прокурорских проверок.

Прокурорам необходимо наладить поступление из органов  ФКЦБ России в органы прокуратуры информации о правонарушениях в сфере деятельности на рынке ценных бумаг в рамках исполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 03.03.98 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики».

Важным элементом надзорной  деятельности является изучение публикаций в средствах массовой информации, которые являются поводом для проведения прокурорских проверок.

Традиционным методом  выявления сведений о нарушениях на рынке ценных бумаг остается рассмотрение жалоб и заявлений граждан и организаций, поступающих в прокуратуру.

При разрешении таких  заявлений в ряде случаев бывает полезно пригласить заявителя для дачи объяснений уточняющего характера. Нередко именно таким способом можно получить наиболее полную информацию о том, каким путем осуществлено нарушение прав участника деятельности на рынке ценных бумаг.

Проведение проверок исполнения законодательства о рынке  ценных бумаг в органах ФКЦБ России требует тщательной подготовки.

Начинать подготовку необходимо с подбора нормативных  актов, регулирующих осуществление  конкретного вида деятельности на рынке ценных бумаг.

В рамках подготовки к  проверке необходимо проанализировать имеющуюся статистическую и иную информацию, жалобы и заявления граждан и организаций, публикации в средствах массовой информации.

В центральном аппарате ФКЦБ России или в региональных отделениях проверку следует начать с изучения их структуры, положений о соответствующих подразделениях, выяснения их внутренней схемы взаимодействия с точки зрения соотнесения компетенции с требованиями Закона о рынке ценных бумаг, положения о конкретном виде деятельности на рынке ценных бумаг.

Далее необходимо изучить  все распоряжения и приказы, издаваемые соответствующими подразделениями за период проверки. В ходе изучения правовых актов, издаваемых проверяемыми подразделениями, выявляется большая часть правонарушений. Те правовые акты, законность которых вызывает сомнения, следует сгруппировать по общим вопросам либо по управлениям (подразделениям), подготовившим проекты этих правовых актов.

Следующим этапом должна стать проверка в конкретном подразделении. Там следует ознакомиться с номенклатурой  делопроизводства подразделения, изучить  переписку по жалобам и заявлениям граждан и организаций, исковые материалы, подобрать и дать оценку документам, послужившим основанием издания интересующих проверяющего правовых актов.

В управлениях, осуществляющих контролирующие функции на рынке ценных бумаг, следует ознакомиться с материалами проведенных проверок эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг. Анализ указанных материалов позволит сделать вывод о соответствии порядка проведения проверок действующему законодательству (в частности – Положению о порядке проведения проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, утвержденному Постановлением ФКЦБ России от 28.05.98 № 19), об адекватности примененных мер реагирования на выявленные нарушения.

При изучении материалов проверок следует обращать особое внимание на замечания и объяснения, данные проверенной организацией по акту проверки. По каждому из выявленных нарушений организация может дать обоснованное объяснение или опровержение. На основе анализа данных материалов можно сделать вывод о том, обоснованно ли последующее внесение (или невнесение) соответствующих нарушений в предписание, адекватны ли принятые по ним меры.

При проведении проверки в управлениях, выдающих лицензии, следует изучить протоколы заседания лицензионных комиссий, лицензионные дела соискателей лицензий. В указанных делах должны быть в наличии все документы, представляемые соискателями лицензии, что предусмотрено положением о лицензировании конкретного вида деятельности на рынке ценных бумаг. Особое внимание следует обращать на сумму взысканных лицензионных сборов.

При рассмотрении материалов об отказе в выдаче лицензии следует соотнести мотивировку и основание отказа ФКЦБ России с исчерпывающим перечнем оснований отказа в выдаче лицензий, установленным положением о лицензировании конкретного вида деятельности на рынке ценных бумаг.

Также следует обращать внимание на применение к правонарушителям гражданско-правовых мер ответственности.

В некоторых случаях с целью последующей персонализации ответственности государственных служащих, допустивших халатность, правонарушение либо подготовивших издание незаконного правового акта, следует запросить список должностных обязанностей руководителей проверяемого органа, подразделений, отобрать у них объяснения.

При проведении проверок Комиссий по рассмотрению дел о нарушении  законодательства Российской Федерации  о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг следует изучить имеющиеся протоколы о нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, определения об отложении дела, определения о приостановлении дела, определения о возобновлении дела, постановления о наложении штрафа, постановления о прекращении дела производством. Их изучение позволит сделать вывод о соответствии их законодательно установленной форме (Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ РФ от 5.06.99 № 3) и срокам по наложению административного взыскания.

В настоящее время  электронная система СМАРТС является основным источником детализированной информации об операциях кредитных организаций на ММВБ, поступающей в режиме реального времени. Благодаря этому у Банка России имеется возможность осуществлять оперативный контроль за действиями кредитных организаций на финансовых рынках, а также своевременно учитывать конъюнктурные изменения рынков при определении параметров деятельности и требований к профессиональным участникам рынка ценных бумаг.

При проверках исполнения Банком России и его территориальными учреждениями законодательства о рынке ценных бумаг следует учитывать, что контролирующие подразделения должны вести базу данных, содержащую информацию о нарушениях законодательства о рынке ценных бумаг (п. 4.1. Указания ЦБ РФ от 19.08.98 № 318-У). Любая информация, выявленная контролирующим подразделением и подлежащая дальнейшему рассмотрению, фиксируется в базе данных, в которую включаются такие сведения, как вид нарушения, источник получения информации, принятое решение и др.

Глава 4. Проблемы в привлечении к ответственности за злоупотребление при выпуске акций

Федеральным законом  «О защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг» установлена административная ответственность  за нарушение установленных требований к проведению эмиссии ценных бумаг, за предоставление документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, содержащих недостоверную информацию, за непредоставление инвестору информации, за нарушение порядка и сроков раскрытия информации профучастником рынка ценных бумаг или эмитентом и другие правонарушения. Закон был принят 5 марта 1999 года, и по сложившейся практике только за 2000-2003 годы за совершение правонарушений, предусмотренных этим законом, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг рассмотрела около 12400 административных дел, по которым были наложены взыскания на сумму 932 миллиона рублей и было оштрафовано и привлечено к ответственности около 11700 юридических и должностных лиц. К сожалению, практика применения действующего законодательства показывает, что установление уголовной ответственности за конкретные правонарушения возможно только после того, как будут приняты и апробированы нормы, регулирующие административную ответственность за эти правонарушения.

Почти пятилетняя практика применения закона о защите прав инвесторов показала, что в определенных случаях наложение штрафа в качестве меры административного взыскания абсолютно неэффективно, поскольку, действительно, некоторым компаниям, действующим на рынке ценных бумаг, относительно непроблематично уплатить невысокие штрафы, размер которых составляет в среднем около 18-30 тысяч рублей, при этом акционеры в результате могли бы понести миллионные убытки. Наличие в Уголовном кодексе норм об уголовной ответственности за правонарушение на рынке ценных бумаг может стать в какой-то мере тормозом для руководителей, эмитента и профучастника рынка ценных бумаг, нарушающих требования законодательства Российской Федерации. В Уголовном кодексе с самого начала существует статья 185, предполагающая ответственность за злоупотребление при эмиссии ценных бумаг. Однако судебная статистика показывает, что по названной статье к уголовной ответственности был привлечен только один человек, и тот был амнистирован в связи с проводимой амнистией. В связи с этим Правительство с учетом мнения правоохранительных и правоприменительных органов предложило новую редакцию статьи 185 кодекса, уточнив действующие составы и расширив их, что позволяет привлечь к уголовной ответственности лиц, чьи деяния причинили ущерб гражданам, организациям или государству в крупном размере, за внесение в проспект эмиссии ценных бумаг заведомо недостоверной информации, утверждение содержащего заведомо недостоверную информацию проспекта эмиссии или отчета об итогах выпуска ценных бумаг, а равно размещение эмиссионных ценных бумаг без государственной регистрации их выпуска в случае, когда такая регистрация является обязательной. Учитывая, что одной из ключевых задач в сфере рынка ценных бумаг является повышение информационной прозрачности, предполагалось также дополнить кодекс статьей 185¹, предусматривающей уголовную ответственность за злостное уклонение от раскрытия информации для руководителя или иного лица, на которое возложены обязанности руководителя организации-эмитента или организации, осуществляющей профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, если эти деяния повлекли причинение ущерба гражданам, организациям или государству в крупном размере. Под информацией в данном случае понимаются сведения о финансово-хозяйственной деятельности эмитента, о ценных бумагах, а также о сделках или операциях с ценными бумагами. Это позволит привлечь к уголовной ответственности должностных лиц эмитента или профучастника, чьи действия либо бездействие содержат состав преступления. Ранее (до 11 марта 2002 г.) за эти деяния отвечало юридическое лицо, а не те, кто, по сути, должен нести ответственность за содеянное, то есть должностные лица, которые приняли соответствующее решение не раскрывать информацию либо предоставить недостоверную информацию инвестору и уполномоченным государственным органам. Таким образом, принятие предложенных Правительством изменений и дополнений в Уголовный кодекс позволит повысить степень ответственности за названные нарушения и отчасти остановить недобросовестных участников фондового рынка от совершения соответствующих деяний, в том числе и от предусмотренных статьями Уголовного кодекса. Вместе с тем необходимо отметить, что при исполнении законодательно установленных обязанностей эмитентом и профучастником рынка ценных бумаг даже при наличии уголовной ответственности за нарушение таких обязанностей будет двигать интерес к привлечению средств инвесторов и мысль об ответственности, а вовсе не страх перед уголовным наказанием. Принятие законопроекта не потребовало внесения изменений и дополнений в иные законодательные акты Российской Федерации. Также принятие и реализация законопроекта не потребовало дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, муниципальных бюджетов, а также внебюджетных фондов. Следует также отметить, что субъекты Российской Федерации в отзывах на проект согласились с важностью и необходимостью его принятия.