Правовое регулирование государственной гражданской службы

     В результате преобразований создается  качественно новая модель государственной службы, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, более или менее совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют бихевиористской (поведенческой), характеризуется качественно иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эффективность, эмоциональная атмосфера.

     Процесс реформирования государственной службы рассчитан на сравнительно длительный период, поэтому обозначенные модели государственной службы управления, по крайней мере на ближайшую перспективу, будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества.

     Наши  теоретики административной реформы во многом повторили реформу кабинета Президента США, начатую А. Гором в 1993 г. Структура исполнительной власти США отличается удивительной стабильностью и в то же время способна на саморазвитие и внутреннее реформирование с учетом изменений во внешней среде, готова ответить на вызовы современности. Президентская форма правления в США означает, что президент сам формирует кабинет, подбирая министров, кандидатуры которых затем одобряет сенат. Федеральная структура исполнительной власти США состоит из трех видов государственных органов: административный аппарат Президента; министерства (департаменты); «независимые» агентства.

     Данная  структура представляется достаточно эффективной и гибкой для решения проблем и реализации государственных программ. В целом она соответствует принципу федерализма и президентской форме правления США.

     Управления  и службы административного аппарата президента непосредственно подчиняются президенту, он контролирует их деятельность. Часть этих управлений непосредственно связана с функционированием администрации президента, наиболее значимое место среди них занимают совет по национальной безопасности и административно-бюджетное управление. Другие управления и службы включены в аппарат президента для того, чтобы подкрепить их деятельность авторитетом президента и усилить их роль в важных областях, например, в науке и технологии, космосе и др.

     Относительно  министерств, в Конституции США  нет четкого изложения функций и структуры исполнительной власти. Это позволяет вносить в исполнительную структуру необходимые изменения и создавать новые министерства по мере необходимости: например, в последний период увеличение министерств в США шло за счет создания государственных структур, отвечающих за социальные вопросы.

     Важную  роль в выполнении исполнительных функций играют «независимые» агентства, которые официально не входят в министерства. Они создаются Конгрессом США для решения отдельных вопросов, которые становятся актуальными и достаточно сложными, чтобы их можно было бы решить лишь одними законодательными актами.

     Агентства разделяются на две группы. В первую группу входят те государственные ведомства, которые занимаются регулированием. Им даются определенные права по контролю над отдельными секторами экономики: это Федеральная резервная служба, федеральная комиссия по торговле, агентство по малому бизнесу и др. Вторая группа агентств обеспечивает специальные услуги как правительству, так и гражданам США — ЦРУ, Национальный научный фонд, агентство по управлению персоналом и т.д.

     Независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под влиянием тех самых отраслей промышленности чью деятельность они должны контролировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. В этой критике есть доля правды, но также очевидно, что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они представляют.

     Однако  система государственного управления не стоит на месте: ведется работа по улучшению структуры государственных органов и налаживанию более эффективного взаимодействия между ними. Главная цель этих усилий состоит в том, чтобы сделать исполнительную власть в США более эффективной, ориентированной на потребности и интересы граждан.

     Как оценить использование этого  опыта в нашей стране? Анализируя административную реформу В РФ, можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

     1.   Систему федеральных исполнительных  органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

     2.   Новая структура правительства  построена по функциональному принципу: федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере; федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.; федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

     3.  Четко определены органы исполнительной  власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно, полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй — постановлениями Правительства.

     4.  Одно из интересных новшеств  заключается в том, что федеральные  службы и агентства находятся  в ведении федеральных министерств.  Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

     Однако  реорганизация исполнительных органов не лишена некоторых недостатков:

     1.  Федеральные органы исполнительной  власти фактически поделены на две группы: подчиняющиеся Президенту и находящиеся в подчинении Правительства. Не совсем понятно такое разделение этих групп, степень их ответственности, характер взаимодействия, ведущие к образованию двух относительно самостоятельных структурных систем исполнительной власти: президентской и правительственной.

     2.   В новой структуре правительства  функции надзора и контроля отданы федеральным службам. Вместе с тем к полномочиям федеральных министерств относится также контроль деятельности находящихся в их ведении служб. Таким образом, возникает явное противоречие: федеральные службы, осуществляющие надзор и контроль в определенной сфере деятельности, в том числе и за чиновниками министерства, сами находятся в подчинении этого министерства.

     Система государственного управления в России на уровне центра и в субъектах  Федерации, по существу, едина, поэтому  реформа центра обязательно должна предполагать соответствующие изменения в органах государственного управления субъектов Федерации.

     Главная цель реформы в России — обеспечение  эффективности государственной службы, а основной метод — демократизация и профессионализация этой системы, изменение на практике стиля, методов работы аппарата в соответствии с принципами эффективного правового государства (законность, приоритет прав личности и т.п.). Особо следует сказать о двух важнейших условиях, без которых реформа будет обречена на имитацию или хаотичные метания, причем даже в том случае, если в российском обществе будут сохраняться тенденции развития в сторону свободного рыночного общества. Первое условие — наличие политической воли, которая сводится не только к искреннему желанию первого лица государства иметь современный и эффективный госаппарат (впрочем, в нашей стране и это немаловажно!), а к реальному и желательно осознанному интересу правящей политической элиты в настоящем, действительном совершенствовании государственного управления в России.

     Второе  условие успешной реформы — ее соответствующее материально-организационное обеспечение. На практике это означает создание организационного механизма, наделенного соответствующими ресурсами и полномочиями по подготовке и проведению административной реформы в стране. Вообще-то, реформа должна иметь целый шлейф соответствующих условий: правовое, кадровое, политическое, информационное, социальное, техническое, международное обеспечение и т.д. Материально-организационное обеспечение особо упоминается здесь не только в силу ее номинальной значимости, но и потому, что это одно из самых узких мест в реорганизации государственного управления.

     В целом можно выделить две главные  непосредственные причины административной реформы в нашей стране:

     1.   Роль государства в современном  обществе не только не ослабевает, но и становится все более  значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не исчезает. Россия в этих условиях к концу 90-х годов XX столетия стала утрачивать основные признаки единого государства, деструктивные процессы разложения государственности при развале Советского Союза перекинулись и на Российскую Федерацию.

     2.   Государственный аппарат России  еще недостаточно эффективен, он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам войти в число процветающих стран? Мы имеем отличный кадровый потенциал, наша система образования остается одной из самых лучших в мире. У нас огромные природные богатства — естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем передовые позиции во многих областях науки и производства⁶⁹.

     Однако  реализовать эти возможности  мы не можем в первую очередь из-за неэффективного управления данным потенциалом со стороны государства. Так, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

     Должны  получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

     Необходимо  разработать механизмы противодействия  коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом.

     Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

     Должны  быть разработаны правовые и организационные  механизмы создания и ведения системы порталов государственных услуг, обеспечивающих свободный доступ пользователям информационно-телекоммуникационной сети Интернет к систематизированной информации о государственных услугах, а также механизмы, обеспечивающие эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами государственной власти, предоставляющими государственные услуги, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью.

     В основном административная реформа  затронула федеральный уровень  исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в  виде экспериментов.

     По  свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

     В заключение настоящей главы дипломной  работы представляется необходимым прийти к нижеследующим выводам:

     В результате проведения административной реформы РФ введены такие новые положения относительно системы федеральных органов исполнительной власти:

     1.   Систему федеральных исполнительных  органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

     2.   Новая структура правительства  построена по функциональному принципу: федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере; федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.; федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.