ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

     Актуальность  данного научного исследования состоит  в следующем.

     Практика  функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества, получили достаточно подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.

     Радикальные преобразования государственной жизни на рубеже XX - XXI вв. содержат богатый положительный опыт прогрессивных перемен. Вместе с тем они отягощены грузом неудачных решений, в ряде случаев необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения работоспособных специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата, порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.

     Стремление  разрушить тоталитарное государство не было подкреплено в нашем обществе четкими представлениями о принципах создания новой, демократической государственности. Неприятие и негативное отношение к тоталитарному государству было распространено на государство вообще, что привело к его ослаблению, разрегулированности, дезорганизации действий его органов и государственного механизма в целом, разбалансированию всей системы российской государственности. Была предана забвению простая истина, что без сильного государства эта система, ее механизмы не могут эффективно функционировать. Ведь без эффективной государственности невозможно совершить коренную модернизацию общества - политическую, экономическую, правовую, социальную, нравственную. Свободный рынок, частная собственность, цивилизованные формы демократии несовместимы с распущенностью и эгоистическим своеволием, разрушающими процесс эффективного функционирования государственности, прогрессивного развития всего общества. В России необходимо активное воздействие государства, его участие в качестве эффективно действующего субъекта в реформировании общества, но недопустимо восприятие обществом государства как враждебной силы, противостоящей его интересам.

     Как в данной связи отмечает Х.А. Валеев, на практике постоянно возникает проблема определения круга государственных структур (органов) и институтов, профессиональная деятельность в которых считается государственной гражданской службой. Продолжаются дискуссии и о поиске путей предотвращения и преодоления противоречий между государственными гражданскими службами различного уровня, понятий, способов и направлений восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, а также пределов применения норм различных отраслей российского права в определении правового положения различных категорий государственных гражданских служащих¹.

     Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы, осуществляемой государственными гражданскими служащими в интересах развития гражданского общества, укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных особенностей Российской Федерации.

     Реформирование  государственной гражданской службы и четкое определение правового статуса государственных гражданских служащих с позиций общей теории права является одним из основных факторов, определяющих эффективность государственного управления, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы в Российской Федерации.

     Таким образом, актуальность проблемы, ее дискуссионность в современной литературе обусловили выбор темы и предопределили ее комплексный, междисциплинарный характер – на стыке общей теории государства и права, административного права, теории государственного управления, только формируемого служебного права.

     Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с институтом государственной службы, рассматривали С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Х.А. Валеев, В.В. Лазарев, В.М. Манохин, Л.А. Морозова, В.А. Туманов, А.И. Турчинов, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, М.И. Халиков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, и др.

     Объектом  исследования является государственная  гражданская служба как институт российского права, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

     Предмет исследования - это нормы права, регулирующие государственную гражданскую службу в Российской Федерации, условия осуществления государственной гражданской службы.

     Цель  работы заключается в осуществлении  исследования организации государственной гражданской службы, изучение проблем государственной гражданской службы в свете административной реформы и способов их решения.

     Задачи  исследования:

     1)  Анализ системы федеральных органов  исполнительной власти в РФ;

     2) Исследование существующих теоретических  представлений о государственной гражданской службе, ее месте в государственной службе;

     2) Анализ организации государственной гражданской службы на основе действующего законодательства РФ;

     3) Выявление основных проблем государственной гражданской службы в Российской Федерации на современном этапе;

     4) Изучение путей решения проблем государственной гражданской службы в ракурсе административной реформы, проводимой в Российской Федерации. 
 

Глава I. Общая характеристика государственной гражданской службы в системе федеральных органов исполнительной власти

1. Понятие государственного управления, исполнительной власти и их соотношение

     Общественное  мнение, сложившееся в последнее  время вокруг государства и его институтов, весьма противоречиво. Однако остается неизменным его отношение к системе органов исполнительной власти Российской Федерации как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. К сожалению, при этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа.

     Рublic Administration обозначает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. В широком смысле слова Рublic Administration - это не только профессиональная деятельность чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти. В русском языке этому понятию соответствует административно-государственное управление².

     Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

     Термин  «администрация» многозначен. Этимологически он происходит от латинского аdministrarе («служить для»). Сам глагол аdministrarе является производным от ministratis, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчиненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому принадлежит власть³.

     В социальных науках администрацией, или  бюрократией, принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения⁴.

     В идеале государственная администрация  — это рациональная система или  организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз. Иначе говоря, администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Это определение подтверждает подчиненное положение администрации, но в то же время показывает, что она располагает прерогативами публичной власти. А это позволяет ей подчинять себе частных лиц, используя полномочия основных носителей власти в государстве.

     Из  вышеизложенного наиболее общее определение управления можно формулируют следующим образом: управление — это функция системы, направленная на выживание этой системы посредством координации, организации, упорядочения элементов данной системы, как между собой, так и с внешней средой.

     Социальное  управление — процесс выработки и осуществления управляющих воздействий социальным субъектом управления (т.е. человеком) для организации, координации и упорядочения элементов в управляемой системе. В социальном управлении субъект управления — это всегда социальная система — человек, коллектив, организация.

     По  своей сущности социальная власть есть не что иное, как право управления определенным человеческим сообществом, действиями, поступками людей, теми или иными социальными процессами. Всякое цивилизованное общество объективно нуждается в управлении, в определенной системе управленческих институтов. Значение слова "управлять" весьма многозначно: направлять, регулировать ход, движение, работу кого-либо теми или иными средствами, методами; приводить в действие что-либо; оказывать воздействие на развитие чего-либо; руководить деятельностью кого-либо; распоряжаться кем-либо; быть побудительной причиной, руководящим началом чего-либо⁵.

     Управляющее воздействие — воздействие на объект управления, направленное на достижение поставленной цели управления. Выработка управляющих воздействий включает сбор, обработку, передачу необходимой информации, принятие решений.

     В свою очередь, государственная власть - один из видов социального управления: "всякое проявление власти есть управление"⁶. Пространство государственной власти - это "сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством"⁷.

     В демократическом обществе государственная  власть - это управление по уполномочию  народа, нации, т.е. управление по праву, правовое управление. Мандат народа на управление придает системе государственного управления легитимный характер и выражает уровень, объем и степень правовой силы управленческих полномочий государства.

     Таким образом, главная цель управления — обеспечение выживания и развития объекта управления.

     Итак, социальное управление рассматривается как целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные организации, партии, фирмы, предприятия и т.д.). Существуют различные виды управления в обществе: военное, семейное, социальное, политическое, государственное, муниципальное и др.

     Государственное управление выделяется из управления вообще на основе характера и объема охватываемых управлением общественных явлений и на основе специфики субъекта управления.

     До начала 90-х гг. XX в. основной категорией административного права, посредством использования которой раскрывался предмет данной отрасли права, являлась категория "государственное управление". При этом в административно-правовой литературе советского периода под государственным управлением в узком смысле, как правило, понималась исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления.

     Обобщая существовавшие в советской административно-правовой науке подходы к пониманию  государственного управления, Г.В. Атаманчук  указывает на следующие выделенные в литературе основные характерные черты рассматриваемого понятия: