Правовое регулирование государственной гражданской службы

     - Российской Федерации;

     - федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

     - субъектов Российской Федерации;

     - органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  иных государственных органов  субъектов Российской Федерации  (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

     - лиц, замещающих должности, устанавливаемые  Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

     - лиц, замещающих должности, устанавливаемые  конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

     Государственная служба представляет собой комплексное  явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.) и потому является объектом изучения многих отраслей науки.

     Так, с точки зрения Н.М. Казанцева, государственная  служба как социальный институт "представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства"³⁸.

     Среди распространенных в научной литературе подходов к определению сущности института государственной службы еще можно выделить следующие:

     - это публичный социально-правовой  институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и принятых на ее основе законов; порядок осуществления государственной власти в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества; неотделимый элемент современного демократического государства и формы государственного управления;

     - единство правовых институтов, регулирующих  осуществление государственной власти, государственного управления и социального института - сообщества, профессиональной корпорации гражданских служащих, исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;

     - система государственных органов,  имеющих особую категорию государственных служащих для выполнения государственных задач и функций;

     - особый вид управленческой деятельности - государственная административная (аппаратная) деятельность;

     - государственное учреждение с  обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов и людей³⁹.

     Необходимо  подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

     Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из "двух системно организованных частей:

     а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);

     б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в  исполнении компетенции различных  государственных органов (социальная составляющая)"⁴⁰.

     Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

     Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо⁴¹. Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего.

     Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом "разрешено только то, что прямо указано в законе". В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)⁴².

     Наконец, государственную службу можно отнести  к политическим институтам. Политические институты - это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и, в-третьих, реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом.

     Таким образом, в качестве сущностных элементов  института государственной службы можно отметить, что, с одной стороны, ее предназначение связано с реализацией целей и функций государства и определяется характером государственной власти; с другой стороны, государственная служба осуществляется преимущественно на государственных должностях в государственных органах; при этом в некоторых странах к государственным служащим относятся все работники государственных учреждений.

     В качестве социально-правового института  государственная служба взаимодействует  с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

     Как отмечает В.П. Мельников, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" во многом противоположен менеджеральному принципу, на котором в основном развивалась государственная служба в предыдущие годы. Да и сама прежняя государственная служба, которая, по сути, являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала существовать как нечто противостоящее службе в других государственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся единую систему государственной службы Российской Федерации как один из ее основных компонентов наравне с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой⁴³.

     Перейдем к установлению места государственной гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации.

     Система федеральной государственной службы основана на Конституции Российской Федерации. Ее особенность выражается в полномочиях федеральных государственных органов, исполнение которых обеспечивается данной службой. В основе этих полномочий находятся предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации). Они определяют содержание профессиональной деятельности федеральных государственных служащих, структуру органов государственной власти. Одни органы осуществляют полномочия в масштабе всей территории страны, независимо от территориального устройства (например, фельдъегерская служба); другие имеют свои органы в субъектах Российской Федерации или действуют без учета территориального устройства (например, Федеральная служба безопасности Российской Федерации).

     Наиболее  массовым звеном является федеральная государственная служба в органах исполнительной власти. Здесь сосредоточено почти 90% численности всего корпуса федеральных государственных служащих. В рамках судебной ветви власти на органы федеральной государственной службы влияет структура судебных органов.

     Основными компонентами системы государственной  службы являются государственные должности  и государственные служащие. Исполнение должностей осуществляется на основе разветвленной сети взаимосвязей между государственными служащими. Эти взаимосвязи возникают в соответствии с реализацией характерных для федеральной государственной службы организационных принципов - иерархии должностей, четкого определения должностных функций, подбора служащих по признаку профессиональной квалификации, продвижения их по службе на основе планирования карьеры, контроля за работой служащих, стимулирования их труда и др.

     Вместе  с тем состав государственных  служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно, и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. В частности:

     1. По масштабу деятельности органов  государственной власти, где они  служат, государственные служащие  могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации. Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государственных органов: Администрации Президента, аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т.д. В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления.

     2. Если взять за основу такой  критерий, как особенности службы  в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.).

     3. В соответствии с принципом  разделения властей различаются  государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

     4. По объему должностных полномочий  государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Применявшееся ранее разделение служащих внутри категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей - с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем - утратило свое значение.

     5. В зависимости от срока службы  можно выделить государственных  служащих, назначаемых на государственную должность на неопределенный срок, на определенное время, с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).

     6. Критерием для подразделения  государственных служащих являются  и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия (в частности, погоны)⁴⁴.