Правовое регулирование государственной гражданской службы

fy">     1) государственное управление - это  деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;

     2) государственное управление - это  деятельность подзаконная и государственно-властная;

     3) по своему содержанию государственное  управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;

     4) государственное управление - это  деятельность специально выделенных органов государства - органов государственного управления⁸.

     Государственное управление в советский период развития рассматривалось в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор. В условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах. В содержание государственного управления включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

     В начале 90-х гг. XX в. в связи с возникновением рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России.

     Конституция РФ 1993 г.⁹, закрепившая принцип разделения властей, вводит в политико-правовую сферу новое понятие "исполнительная власть", исключая при этом из официального обращения понятие "государственное управление"¹⁰.

     В этой связи актуальным является сравнительный  анализ понятий "государственное управление" и "исполнительная власть".

     В современной литературе исполнительная власть, как правило, рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - как организационно-правовая категория¹¹.

     Раскрывая существо названного выше подхода, Ю.Н. Старилов характеризует исполнительную власть как абстрактную политико-правовую категорию, указывающую на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Термин же "государственное управление" в отличие от термина "исполнительная власть" имеет, по мнению Ю.Н. Старилова, практический организационно-юридический смысл.

     М.И. Халиков также различает понятия государственное управление и государственная власть,  отмечая, что государственная (исполнительная) власть относится к уровню политических решений и выражает суверенную волю народа. Власть есть способность государства принимать решения и добиваться проведения их в жизнь¹².

     Интересные  суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления и о соотношении этих категорий в рамках обозначенной выше общей концепции были высказаны Н.Ю. Хаманевой. Она, в частности, пишет следующее: "Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие "государственное управление" уже не связывается с понятием "административное подчинение", а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной власти не отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество; у судебной - правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление"¹³.

     Таким образом, в отношении соотношения  исполнительной власти и государственного управления, представляется возможным сделать следующие выводы.

     1. Исполнительная власть рассматривается  не как один из видов государственной деятельности, а именно - деятельности управленческой, а как сущность, содержание этой деятельности.

     2. Государственное управление как  исполнительно-распорядительная деятельность  государства, осуществляемая специально уполномоченными на это государственными органами, представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти.

     3. В содержание государственного  управления обычно включаются  все виды подзаконной деятельности специально уполномоченных государственных органов как регулятивного, так и охранительного характера.

     Прежде  всего, государственное управление следует рассматривать как процесс  властного воздействия государства  в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения.

     Органы  государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность: правительство, министерства, госкомитеты, администрации и т.д.

     Так, на долю органов государственной власти приходится решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляют реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняют правоохранительную функцию.

     Сознательное  воздействие на общество и его  группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного — существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это — деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это — перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в ситуацию разрешаемых конфликтов; это — обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д.

     Так, перед государственным управлением  современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного плана — осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами — классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане — проблемы сохранения государственного единства¹⁴.

     Особенности государственного управления заключаются в следующем (в определенных случаях они выступают как закономерности его функционирования):

     1.  Монополия на легитимное принуждение означает наличие властной силы государственного управления, которая обусловлена правом, легитимна, а реализуется через силу государственного аппарата, обладающего также и средствами принуждения. Никакая другая управляющая подсистема в обществе не обладает такими правами.

     2.  Государственное управление носит  публичный характер, т.е. распространяется на всех людей, на все общество. Директор управляет своими рабочими, партийный лидер — членами своей партии и только государство управляет народом в целом. Правда, в определенной мере публичный характер управления присущ также и органам местного самоуправления.

     3.   Государственное управление является  универсальным, комплексным, системным. Без этого свойства, обусловленного особенностями самого государства, государственное управление не будет иметь необходимой координации, согласованности, целенаправленности и, следовательно, рациональности и эффективности. Универсальность понимается не в том смысле, что государство вмешивается во все поступки людей, а в том, что оно устанавливает основные типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Нет ни одного вида человеческой активности, которое государство так или иначе бы не регламентировало.

     4.   Объектно-субъектный характер государственного  управления. Система государственного управления основывается на объективных законах общественного развития — и в этом смысле объективна, независима от воли и сознания человека. Но реализуется эта система через людей, их деятельность, мотивы, цели — и потому субъектна и субъективна. Как правило, эффективное государственное управление совпадает с логикой, законами исторического развития¹⁵.

2. Система  федеральных органов  исполнительной власти Российской Федерации

 

     В первую очередь, стоит указать, что  понятие "исполнительная власть" не аналогично понятию "орган исполнительной власти". Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью¹⁶.

     Таким образом, важным звеном механизма, через  который государство реализует  большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

     - являются составной частью системы органов государственной власти;

     - порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

     - обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

     - обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

     - для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

     - всегда действуют от имени государства;

     - наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

     - их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер¹⁷.

     Орган исполнительной власти представляет собой  самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2).

     Субъекты  Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.