Правовое регулирование государственной гражданской службы

     Научный объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для России. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей, а с другой — с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в интересы политической верхушки.

     Последнее десятилетие XX в. оказалось для России поистине переломным. В частности, оно показало, что решение острейших проблем в нашей стране невозможно без эффективно функционирующего государства, которое уже не может и не должно ограничиваться скромной ролью «ночного сторожа». Тезис о необходимости возврата государства к более активной политике в общественной жизни сегодня разделяется практически всеми политическими силами, да уже и реализуется властями - от решения чеченских проблем до управления сельским хозяйством. Однако в современных условиях это возвращение влияния государства должно означать не только и не просто повышение властных, регулирующих полномочий государственного аппарата, но и соответствующий рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

     Для России эта проблема носит глобально-исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере⁵³.

     Осуществляемая  реформа государственного управления имеет множество различных аспектов (социальных, национальных, исторических, духовных, экономических, организационных, кадровых и т.д.), и непредсказуемый итоговый результат.

     Однако  представляется принципиальным то, что она по-новому - для России - ставит проблему государственного аппарата, государственного чиновничества в целом. Место и роль государства в жизни общества, эффективность государственной машины напрямую, непосредственно зависят от государственных служащих. Можно без преувеличения сказать, что последние - и непременное условие, и важнейшее средство преобразования государства, ибо они и есть человеческая, субъектная, решающая компонента государства как субъекта общественного развития.

     Система государственного управления в России - не как наука, а как важнейший атрибут государства - радикально изменилась за последние годы: создана новая правовая база, функционируют иные, чем прежде, органы государственного и местного управления, существенно поменялись принципы и приоритеты этой системы. Можно говорить о том, что сформирована в целом новая государственная служба. Ее важнейшими особенностями, по сравнению с советской госслужбой, являются, с одной стороны опора на исторические традиции российского государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти (земств) при сохранении государственных гарантий и льгот муниципальным служащим и т.д.); с другой — широкое использование опыта организации государственного управления, государственной службы в западных странах, особенно в США, Франции, Германии. Размах и глубина преобразований, а также степень использования иностранного опыта, пожалуй, не уступят реформам петровской эпохи.

     Однако  позитивный результат современной  реформы как государственной службы, так и системы государственного управления в целом оставляет желать лучшего. Неповоротливость, коррумпированность государственной машины, ее оторванность от нужд граждан, общая неэффективность стали в последние годы устойчивой доминантой общественного мнения. Наша государственная бюрократия, чья нормативная база, а также провозглашенные принципы организации и функционирования вполне соответствуют современным западным стандартам, подчас менее эффективна, чем во времена крушения Советского Союза. На первый взгляд это непонятно, так как те же реформы и возникающие как их следствие соответствующие государственные системы обеспечивают в других странах более-менее приемлемый уровень управления⁵⁴.

     Что же мешает нам - ментальные, сущностные, системные проблемы («западная демократия не для нас») или тактические ошибки, а может, неумелая реализация в принципе верно выбранного курса?

     Думается, что имеет место и то и другое. Основные организационные проблемы государственного управления в современной России можно свести к следующим:

     1.  Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера  сложились в условиях командно-плановой  экономики — и даже раньше  — и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

     2.   Недостаточным еще остается нормативно-правовое  обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

     3.   Не в полной мере отработана  вертикаль власти в стране, остаются  спорными многие вопросы взаимодействия  федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают очередную возможность «списывать» друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

     4.   Коррупция и протекционизм буквально  разъедают систему государственной службы, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха не имели.

     Впрочем, эта тема требует серьезного научного анализа, здесь не все однозначно. Часто общественное мнение просто демонизирует чиновников, изначально и поголовно причисляя их к нахлебникам, казнокрадам и т.д. Как показывают исследования, да и проверки контрольных органов, коррупция в классическом понимании незначительна, скорее можно говорить о протекционизме, злоупотреблении служебным положением и отсутствии служебной этики⁵⁵.

     5.   Недостаточный уровень образования  и квалификации государственных служащих. Абсолютное большинство из них не имеет профессионального образования по профилю работы, хотя степень ответственности, сложности уровень требований в системе государственного управления, безусловно, требуют этого. Более того, во многих случаях государственные служащие вообще не имеют высшего образования. Значительная часть аппарата сформировалась еще в советский период и не может или не хочет что-либо менять в своей работе.

     6.   Низкий уровень качества работников  государственного управления, к сожалению, «компенсируется» их количеством. Речь идет не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время в среднем на 3% в год), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся прежде всего в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций, но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

     Впрочем, не нужно преувеличивать эту проблему: в России насчитывается всего около 1 млн 200 тыс. работников государственной власти и местного самоуправления (без учета работников силовых ведомств). В среднем на тысячу жителей России приходится 8 работников государственной власти и местного самоуправления, что в несколько раз ниже аналогичных европейских показателей⁵⁶.

     7.  Остается неэффективной структура  государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

     8. Снижение престижа государственных  органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата, по некоторым оценкам, даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР. На фоне этих проблем уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, диспропорция служащих по половому признаку, слабое информационно-техническое обеспечение деятельности государственного аппарата и т.д.

     М.Т. Какимжанов отмечает, что реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

     - необходимость реформ системы  государственного управления и  создания новой государственности в РФ;

     - обеспечение действия принципа  разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

     - осуществление правовой реформы;

     - проведение экономической и хозяйственной  реформы;

     - укрепление органов федеральной  государственной власти;

     - укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

     - создание государственного и  муниципального аппарата в субъектах  РФ;

     - необходимость выработки концепции  и практическое осуществление  новой государственной кадровой  политики;

     - проведение организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;

     - кардинальное изменение действующего  и создание нового законодательства о государственной службе⁵⁷.

     Правовое  регулирование государственно-служебных  процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов.

     Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

     Вышесказанное позволяет усомниться в однозначности  и эффективности осуществляемой реформы системы государственного управления в России. Безусловно, ее нужно проводить более последовательно и решительно.

     Таким образом, система государственного управления в России находится на перепутье и выбор путей ее развития (западный, традиционный, свой собственный) по-прежнему актуален.

      2.2. Пути преодоления проблем государственной гражданской службы. Административная реформа в Российской Федерации

     Все существующее нуждается в обновлении, тем более это касается такой  сложной и динамично развивающейся сферы, как система государственной службы.

     Термин  «административная реформа» имеет  несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В целом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы XX в. и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.

     В узком смысле слова административная реформа - это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы⁵⁸.

     Наиболее  острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» впервые прозвучало лишь в Послании 2001 г⁵⁹. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом — функции органов власти». И только в Послании Президента РФ 2002 г.⁶⁰ говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».

     В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось⁶¹. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.