Правовое регулирование государственной гражданской службы

     Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:

     1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.

     2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

     а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

     б) его структуру;

     в) его линейную и функциональную подчиненность.

     3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

     Исходя  из характеризующих критериев органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды:

     1. По характеру компетенции - общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.

     2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

     а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);

     б) коллегиальные (Правительство Российской Федерации).

     3. По источнику финансирования (из какого бюджета) - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     4. По территориальному масштабу деятельности - федеральные, региональные, субъектов Российской Федерации.

     Орган исполнительной власти представляет собой  такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.

     Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления¹⁸.

     Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных  признаков или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.

     Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям. Одни в ее структуре выделяют три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный; компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел)¹⁹. Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить "полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков" посредством выделения функций на уровне: сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти; сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти²⁰.

     Компетенция (от латинского "competo" - добиваюсь, соответствую, подхожу) – это круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица.

     Полномочие – это доверенность, право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого²¹.

     На  основании изложенного, понятие компетенции органа государственного управления можно определить как систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода. Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета Безопасности и т.д.).

     Из  формулировки понятия "компетенция" следует, что оно является более широким, нежели "полномочия".

     В подавляющем большинстве стран  носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях им формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

     Из  статьи 11 Конституции РФ вытекает обособленное положение Президента РФ в системе разделения власти, из ст. 80 — его особая роль гаранта Конституции, независимости и целостности государства, прав и свобод человека и гражданина, а также функции по согласованию деятельности ветвей власти (на основе конституционных норм), что выражается также в его полномочиях осуществлять между соответствующими органами согласительные процедуры. На деле, хотя Конституция РФ называет органом исполнительной власти Правительство РФ, президент также является не только главой государства, но и осуществляет исполнительную власть. Для этого у него есть специальный орган — Администрация Президента, которая является фактически не менее влиятельным органом, чем Правительство. Президент обладает и элементами полномочий других ветвей власти.

     Не  только "рядовые" граждане нашей  страны, но и многие политики считают, что Президент РФ является главой исполнительной власти. Однако, как справедливо отмечает В.Д. Ардашкин, в Конституции  говорится другое: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.10). Да, у Президента РФ довольно сильные полномочия в сфере исполнительной власти. Достаточно сказать, что он назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; своей властью по предложению Председателя Правительства Президент назначает членов Правительства. Весьма значительные полномочия Президента и в сфере законодательной и судебной властей. В частности, Президент имеет право отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, и президентское вето далеко не всегда можно преодолеть при повторном рассмотрении федерального закона. Далее, Президент своей властью назначает всех судей федеральных судов (кроме, судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда РФ). Но все  это   не   дает   оснований   для   отнесения   и   непосредственного включения Президента в законодательную и судебную власть²².

     Президент РФ не входит в какую-либо из традиционных ветвей власти и занимает особое положение  главы государства. В связи следует  признать справедливым и обоснованным обсуждение в научной литературе вопроса об особой самостоятельной  президентской власти²³.

     Особое  место в системе современных  органов исполнительной власти занимает Правительство Российской Федерации. Правовое положение (правовой статус и полномочия) Правительства Российской Федерации определяется Конституцией, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"²⁴, другими законами и указами Президента Российской Федерации.

     В соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", которое является коллегиальным, федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, подчиненным Президенту Российской Федерации. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Российской Федерации, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.

     По  представлению Председателя Правительства  Президент Российской Федерации, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой Российской Федерации, назначает других членов Правительства Российской Федерации: министров обороны, внутренних дел, иностранных дел и других. В соответствии со статьей 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Президент Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

     Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

     Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

     Начиная с 2000 года в России значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации²⁵.

     Принятие  новой системы и структуры  федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации²⁶ повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. Вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России вошли бывшие до этого самостоятельными Федеральная пограничная служба и ФАПСИ²⁷. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности:

     1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:

     а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

     - на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

     - в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;