Правовое регулирование государственной гражданской службы

     - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

     - осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

     б) федеральные службы, которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

     - в пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

     - они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг;

     в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства;

     - в пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

     - они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

     2. За исключением МИД России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от 1 (МВД России) до 6 (Минтранс России)²⁸.

     3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации; имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

     Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

     Президент Российской Федерации уполномочен  определять не только систему и структуру  федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых оказывает ведущую роль в государственной и общественной жизни.

     Указом  Президента Российской Федерации 12 мая 2008 года была утверждена очередная Структура федеральных органов исполнительной власти²⁹. Их общая численность составила 84 структуры, из которых: 18 - федеральные министерства; 35 - федеральные службы; 31 - федеральные агентства. В последующем их общая численность была сокращена до 82. Среди федеральных министерств только МЧС, Министерство регионального развития и Министерство энергетики России в своих структурах не имеют подчиненные им федеральные службы и федеральные агентства.

     В других странах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.

     Следует сказать, что формирование эффективной системы органов исполнительной власти в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 году административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства).

     Уже в первый год провозглашенной  административной реформы общая  численность чиновников увеличилась  на 18000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120 - 130 тысяч человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.

     На  практике реально в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих. В соответствии с Указом Президента РФ от 24.12.2009 N 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации"³⁰ в МВД России планируется сократить до 1 января 2012 г. численность сотрудников на 20 процентов. Данное сокращение проводится в связи с тем, что в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины (можно вспомнить одно только печально известное дело майора милиции Евсюкова, застреливший из табельного оружия двух человек и причинивший ранения более 20 гражданам), которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти, а также что существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации.

     Не  будет, по мнению сотрудников МВД  России, беды, если в системе ОВД: сократить штабные подразделения, информационно-аналитические отделения в службах, в Организационно-инспекторском департаменте МВД России; дознание вывести из милиции общественной безопасности и объединить со следствием³¹. Это связано с тем, что данные службы выполняют дублирующие функции и никаким образом не способствуют эффективности деятельности милиции. 
 
 

3. Система государственной  службы Российской Федерации. Место в ней  государственной  гражданской службы

     Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

     Пожалуй, известный Указ Петра I Табель о рангах, изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В него были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

     В "Табель о рангах" постоянно  вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2-й класс).

     Интересны в историко-познавательном плане  и другие правовые документы XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них "О безволокитном и правом вершении дела" (1719), "Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий" (1719) и т.д.

     И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, Устав о службе по определению от Правительства (1896), Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе (1834) и т.д³².

     В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

     Основным  правовым нормативным актом о  государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе до распада СССР, являлись «Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях» от 1922 г³³. Согласно Правилам, государственными служащими признавались все лица, работавшие в государственных органах, учреждениях и получавшие заработную плату за счет бюджетных средств.

     Только  в 1967 г. была принята «Единая номенклатура должностей служащих»³⁴, которая делила всех служащих на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями; специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы; технических исполнителей. Единая номенклатура стала основой для разработки и принятия в 1969 г. Квалификационного справочника должностей служащих.

     При рассмотрении вопроса о государственной  службе советского периода можно отметить отсутствие в нормативно-правовых актах и в теории права понятия «государственный служащий».

     Только  с принятием в 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»³⁵ было дано четкое определение термина «государственный служащий». Так, в статье 3 данного закона впервые устанавливалось, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

     При этом Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», призванный создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил, он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов³⁶.

     В ходе административной реформы были разработаны и вступили в действие меры по реформированию самой государственной службы. 19 ноября 2002 г. был издан Указ Президента РФ N 1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Следующим шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"³⁷, которым был радикальным образом изменен сам принцип формирования и развития государственной службы.

     Итак, статья 1 Федерального Закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет, что государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: