Курс лекций по «Государственное регулирование рекреационных услуг»

Федеральное агентство по образованию

Новосибирский государственный  университет 
экономики и управления 

Кафедра туризма, гостеприимства и курортного дела 
 
 
 

Артамонова  М.В 

Курс  лекций

«Государственное регулирование рекреационных услуг». 
 
 
 
 

2009 
 
 

ТЕМА 1.

Государственно-правовое регулирование отношений  в сфере социально-культурных и туристских услуг. 

        Необходимость участия государства  в регулировании туристской сферы  не определяет сама по себе  степень этого участия. В   странах развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механизмом и развитым законодательством, учитывающим интересы как общества в целом, так и отдельных его групп, вмешательство государственных органов может быть минимальным. В странах же с неустойчивой экономикой необходимо повышенное внимание со стороны государства к  туристической сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативе воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулировании деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие  во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского  продукта, причем страдают в основном потребители.

      Таким образом, первоочередная задача, которая  ставится, видится в определении  роли государства и его административных учреждений в развитии туристской деятельности и продвижении национального туристского  продукта. Наилучшие управленческие рычаги, с помощью которых можно эффективно решать конкретные задачи, стоящие перед отраслью. Такими  основными рычагами государственного вмешательства в туристской  сфере являются:

      — разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулирование развития перспективных видов туризма (обычно это достигается установлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;

      — разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить   неблагоприятные  последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую  устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других  отраслей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы  (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение   потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко распространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воздействия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля представителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе визовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболеваний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);

      — создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в туристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу — наиболее значимые из них;

      —выравнивание уровней экономического развития регионов с помощью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;

      — координация темпов развития туристской отрасли и смежных отраслей;

      — регулирование туристских потоков  путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.

      Чем же обусловлен интерес общественных и властных структур к туризму  и действительно ли этой отрасли  необходимо повышенное внимание?

      Природа туризма, который представляет собой  комплекс со сложной структурой и множеством компонентов средства размещения, предприятия питания, учреждения досуга, организации-посредники (турагенты и туроператоры), экскурсионные бюро и т.д. Можно сказать, что туризм объединяет несколько отраслей, относящихся с точки зрения государственного управления к разным министерствам. Поэтому туризм становится не только многоотраслевым, но и межминистерским понятием. С точки зрения государственного чиновника, туристский сектор лежит в горизонтальной плоскости, а другие секторы народного хозяйства имеют более привычную вертикальную структуру.

      Министерства  туризма в странах, где туризму  придается большое значение, со всем разнообразием своих департаментов и отделов напоминают правительства в миниатюре: здесь, например, и налоговый отдел, и инвестиционный, и департамент управления имуществом, и отделы профессионального образования, экономики и статистики, сертификации, лицензирования. Для выполнения своих функций структура, руководящая туристской отраслью, должна устанавливать отношения с министерствами экономики, внешнеэкономических связей или внешней торговли, культуры, образования, сельского хозяйства и транспорта. Но роль национальной туристской администрации (министерства туризма) не сводится к простому  взаимодействию с различными государственными структурами. Во-первых она должна определить круг своих полномочий и вопросов, относящихся исключительно к ее компетенции, а также добиться признания за собой права выполнения этих функций. Правительства стран, где действуют государственные органы управления туризмом, передают им эксклюзивные полномочия  решать вопросы, относящиеся к регламентации туристской деятельности,  продвижению страны как туристского направления, вопросы профессиональной подготовки, а также право выступать представителем отрасли в проектах  и программах других ведомств в части, касающейся туризма.

      В составе правительств стран, добившихся в 70—80-х год наибольших успехов в развитии туризма, находились сильные административные единицы, ответственные за развитие туристской отрасли. В правительствах Мексики, Марокко, Греции, Турции, Египта, Франции, Румынии и других стран туризм представлен на уровне министерств по туризму.

      В ряде стран туристские администрации  входят в состав министерств экономики, транспорта, промышленности, торговли, что позволяет  обеспечивать необходимый политический и финансовый уровень для решения  отраслевых  проблем  и говорит о значении туристской отрасли для этих стран. Сильные туристские администрации, входящие в состав других министерств  существуют в Италии, Тунисе, на Кипре, в Испании, Австрии и других странах. Недаром туристское предложение этих стран получило мировое  признание.

      Основные  рычаги государственного  регулирования  туристской деятельности — создание особого правового  поля, в котором формируются условия, обеспечивающие цивилизованно развитие основных сфер, связанных с функционированием туристского  комплекса. На практике помимо законодательных мер, определяющих права и обязанности участников туристского рынка, широко pacnpocrpaнены такие формы воздействия на туристскую сферу, как лицензирование, сертификация и стандартизация.

      ТЕМА 2.

Лицензирование  как форма  государственного регулирования в  туризме и социально-культурной сфере. 

      Сертификация  и стандартизация — это не весь набор инструментов, позволяющих  государству осуществлять процесс  оперативного руководства отраслью. Наиболее простым и действенным рычагом регулирования деятельности предприятий туристской сферы является лицензирование.

      Лицензия  представляет собой документ определенной формы, выдаваемый на определенных условиях и подтверждающий тот факт, что получившее его предприятие может заниматься указанным видом деятельности.

      Лицензирование  — это наиболее оперативная форма  государственного регулирования благодаря упрощенному (по сравнению с сертификацией или стандартизацией) процессу получения разрешения.

      Проанализируем  законодательную базу лицензирования в туризме в некоторых странах.

      Испания. Турагентство должно иметь лицензию на право занятия туристской деятельностью, выданную туристской администрацией. Турагентства делятся на три категории:

      майориста — туроператоры. Производят турпродукт и формируют пакет туруслуг для последующей его передачи агентствам «минориста», но не непосредственно туристам;

      минориста—дистрибьюторы. Занимаются коммерциализацией продукта, произведенного агентствами первой категории, предлагая его непосредственно клиенту (туристу), а также организуют и (или) продают разного рода туруслуги напрямую туристу, но не другому агентству;

      майориста —минориста — агентства, которые могут одновременно заниматься деятельностью, предусмотренной для каждой из первых двух групп в отдельности.

      Заявка  на получение лицензии должна подтверждаться:

      — уставными документами  турагентства; 

         — справками из финансовых органов об уставном капитале агентства;

      — гарантийным депозитом в установленном  размере;

      — страховым полисом;

      — копиями договоров об аренде помещения  под офис;

      — договором с лицом, которое будет  возглавлять агентство;

      — бизнес-планом деятельности агентства.

      Зарубежное  агентство путешествий также  может получить лицензию,  чтобы действовать через испанские турфирмы, заключая с ними контракты на предоставление услуг.

      Франция. Условия, на которых разрешено заниматься деятельностью,  связанной с организацией и продажей путешествий и пребываний, определены Законом от 13 июля 1992 г. В этом Законе рассматриваются   три  типа операций по организации или продаже турпродукта:

      1) организация и продажа коллективных  или индивидуальных  туров и пребываний;

      2) продажа услуг, которые могут  быть оказаны во время поездки   или пребывания, а именно: услуг  средств транспорта, средств размещения, питания;

      3) продажа услуг, связанных с  приемом туристов, в частности  с организацией посещений музеев или исторических памятников.

      Заниматься  указанной деятельностью с целью  извлечения прибыли могут только юридические или физические лица, имеющие коммерческий статус и лицензию на право занятия турагентской деятельностью. Предполагается, что организации, получающие лицензию на право осуществления туристской деятельности, занимаются исключительно ею ( кроме случаев, оговариваемых особо). Лицензия на право занятия турагентской деятельностью выдается физическим и юридическим лицам, если  они или их представители удовлетворяют следующим требованиям:

      —имеют  свидетельство, подтверждающее их профессиональную  подготовку;

      — не подпадают под действие каких-либо запрещений или ограничений;

     — имеют достаточные гарантии финансовой состоятельности;

      — имеют банковскую гарантию, способную  покрыть расходы,  связанные с  наступлением обстоятельств профессионального или гражданского  характера, повлекших за собой финансовую ответственность агентства;

      — имеют собственный офис.

      Действующее законодательство устранило преграды на пути развития предприятий туризма, которые ранее не имели возможности: заниматься никакой иной деятельностью, кроме турагентской. После 1992 г. лица,  предоставляющие услуги средств размещения, транспорта, развлечения  и другие услуги, получили возможность заниматься турагентской  деятельностью в том виде, в каком она предусмотрена в названном Законе, при соблюдении рада условий:

      — эта деятельность будет неосновной;

      — существуют необходимые финансовые гарантии;

         —имеется в наличии  страховое покрытие на случай штрафных санкций к лицу, представляющему услуги, при несоблюдении им норм гражданского законодательства.

      Общественные  ассоциации и организации могут  предоставлять туристские услуги только своим членам, а другим лицам — лишь на основании специального разрешения, которое выдается на условиях, близких к требованиям по выдаче лицензий.

      Венгрия. Туристская деятельность в течение многих лет была монополией государства. До 1968 г. агентство «IBUSZ» было единственным туристским агентством.

      После 1968 г. начался период реформ, которые  были нацелены на внедрение элементов  рынка в экономику страны. Тогда  же были созданы новые турагентства, а вскоре появилась потребность  в разработке нового законодательства, учитывающего рыночную специфику.

      В1978 г. Правительство издало Постановление  № 11/1978, которым в туристской деятельности в стране было введено использование контракта.

      С изменением политической ориентации страны после 1990 г. начался мощный процесс, который можно назвать дерегламентацией,— отменялись многие ранее действовавшие законы. Так, было отменено положение, обязывающее агентства получать разрешение на туристскую деятельность, и число туристских агентств значительно возросло: с 30 до 5000. Этот процесс сопровождался многочисленными нарушениями и злоупотреблениями, что побудило Министерство торговли и промышленности выйти с законодательной инициативой, и 13 января 1992 г. было принято Постановление № 2/1992, определяющее условия занятия туристской деятельностью и организацией поездок.