Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России

     На  рисунке 6 показано, в какой степени  информация о результатах мониторинга используется при принятии решений о распределении бюджетных средств в странах ОЭСР.

 
 
 
 
 
 

Рисунок 6. Использование  информации о результатах  мониторинга для  принятия решений  о распределении  бюджетных средств (страны ОЭСР, 1999-2001 гг.)

     

Источник: Overview of Results-Focused Management and Budgeting in OECD Member Countries. OECD, 2002, рp.7-8.

 

     Использование результатов мониторинга в процессе планирования бюджета имеет свои ограничения: полученные в прошлом результаты нельзя автоматически экстраполировать на будущий год, поскольку всегда есть вероятность того, что на деятельность учреждения в будущих периодах будут оказывать воздействие внешние факторы.

      Еще сложнее оценить величину затрат, необходимых для повышения показателей результативности, особенно для достижения конечных результатов, хотя по мере накопления опыта работы с результатами мониторинга оценка взаимосвязи между предполагаемыми результатами и ресурсами может стать более предсказуемой. Теоретически по мере накопления данных мониторинга можно установить (хотя бы приблизительно) взаимосвязь между всеми элементами цепочки показателей модели БОР: ресурсы – продукт – промежуточный результат – конечный результат, однако по мере перехода от анализа связи «ресурс – продукт» к связи «ресурс – промежуточный результат» и «ресурс/продукт – конечный результат» прогноз становится все менее точным и более неопределенным.

 

Прогноз на основании анализа  связи «ресурс  – продукт»

     Данные, полученные в ходе мониторинга результативности за прошлые годы, могут служить основой для оценки зависимости между ресурсами и ожидаемым объемом предоставления услуг / производства продукта. При этом необходимо учитывать, что прогнозным оценкам все равно будет свойственна некоторая неопределенность, особенно в том случае, если планируемая деятельность будет отличаться по сложности от деятельности предыдущих периодов, а также если велика зависимость будущей работы от внешних факторов (например, многие программы – трудоустройства, социального, медицинского обслуживания – зависят от множества социальных, экономических факторов).

 

Прогноз на основании анализа  связи «ресурс  – промежуточные  результаты»

     Для некоторых показателей результативности связь между данными о ресурсах и промежуточными результатами может быть установлена достаточно точно. Например, можно достаточно точно спрогнозировать такой промежуточный результат, как срок выполнения заявки, если известен объем финансирования программы и ее штат. Однако все равно остается риск воздействия внешних факторов – например, непредвиденный рост числа поступающих заявок или рост доли сложных заявок.

 

Прогноз на основании анализа  связи «ресурсы –  конечные результаты»

     Установить  прямую взаимосвязь между ресурсами  и конечными результатами практически невозможно, так как достижение конечных результатов зависит от множества внешних факторов. Однако выявление этой взаимосвязи и ее учет при бюджетном планировании, по крайней мере, в качественном выражении, очень важно.

 

Прогноз на основании анализа связи «продукт – результаты»

     При планировании бюджета необходимо проанализировать объем предполагаемого продукта на финансовый год и оценить, какие  результаты могут быть получены на его основе, и сколько времени  для этого потребуется.

 

Прогноз на основании анализа связи «промежуточные результаты – конечные результаты»

     Связь между количеством детей, которым  были сделаны прививки, и уровнем  заболеваемости данной болезнью среди  привитых детей.

2.1.6. Формирование бюджетных  заявок

 

      Первая  часть бюджетной заявки содержит постановку приоритетов, стратегических целей и тактических задач, описание реализуемых программ и ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты министерством или ведомством.

      Стратегическая  цель должна описывать планируемый конечный социально значимый результат реализации одной из функций учреждения. Каждая стратегическая цель в свою очередь разбивается на несколько тактических задач, описывающих конкретные ожидаемые результаты деятельности учреждения, которые могут быть определены в количественном, качественном и временном выражении.

    Комплексы мероприятий, необходимые для достижения запланированных целей, предтавляются  в виде программ. Описание каждой программы  включает:

• описание услуг, предоставляемых в рамках программы;
• группы потребителей этих услуг;
• целей и задач программы и способов их достижения;
• ожидаемых результатов (в количественных показателях выпуска и социально значимых результатов);
• методов оценки социальной и экономической эффективности программ.

    В бюджет программы включаются все  средства, необходимые для ее реализации в течение определенного периода  времени. Бюджет должен покрывать все  расходы по реализации программы, в  том числе расходы, связанные  с планированием, выполнением мероприятий по программе, управлением программой, мониторингом ее результатов.

    Программы могут формироваться в соответствии с различными подходами: по функциям учреждения; по категориям потребителей  услуг; по видам учреждений-получателей бюджетных средств (детские сады, школы и т.д.) и др.

      Вторая  часть бюджетной заявки содержит информацию о доходах и расходах учреждения и может включать в  себя следующие разделы: данные о  расходах и доходах учреждения за предшествующие периоды; оценку величины предполагаемых расходов в предстоящем году и обоснование расходов по программам.

      Пример  формы бюджетной заявки, предложенной в качестве образца главным распорядителям бюджетных средств Министерством  финансов, приводится в приложении 3.

2.2. Исполнение бюджета

 

      Переход от бюджетирования по постатейному принципу к БОР вносит изменения в такие  этапы и элементы процедуры исполнения бюджета, как санкционирование расходов, учет произведенных расходов, контроль за исполнением бюджета.

2.2.1. Санкционирование расходов бюджета

 

      Санкционирование  бюджетных расходов предполагает составление  и утверждение бюджетной росписи, или уведомления, о бюджетных  ассигнованиях,  которые получают министерства и ведомства. Одно из отличий  БОР от традиционной модели постатейного бюджетирования заключается в том, что политика БОР направлена на повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей. При этом министерства и ведомства наделяются правом самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач.

      Свобода действий министерств и ведомств в реализации поставленных задач  обеспечивается за счет выделения ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на внутреннее управление и отдельно – на осуществление основной деятельности. Государственные учреждения самостоятельно решают, как следует организовывать свою деятельность и какое сочетание ресурсов необходимо для этого, действуя в рамках установленных бюджетных лимитов. Финансы контролируются в рамках агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям.

      В Швеции в 1970-х гг. в государственных  учреждениях, занимавшихся в основном управленческой деятельностью, обычно давалось следующее разбиение ассигнований на статьи расходов:

1. Заработная плата (с указанием количества руководящих должностей и соответствующих разрядов заработной платы)
2. Здравоохранение
3. Командировочные расходы
4. Аренда помещений
5. Мелкие расходы
6. Прочие расходы (в зависимости от вида деятельности)

      В начале 1980-х гг. произошло общее  снижение разбивки ассигнований в регламентационных  письмах. Все государственные учреждения получили большую свободу в области принятия решений относительно того, каким образом распределять ресурсы между различными производственными факторами.

      Для государственных учреждений, занятых  простой управленческой деятельностью, средства выделялись обычно следующим  образом:

1. Расходы на внутреннее управление
2. Аренда помещений

      В первой статье расходов отдельно оговаривались  максимальные суммы, которые можно  было использовать на заработную плату  и представительские расходы. Регулирование  штатного расписания и разрядов заработной платы было отменено. В то же время деятельность государственного учреждения стали делить на различные области. Было расписано содержание каждой из областей и расходы на них.

      В конце 1980-х и начале 1990-х гг. в  Швеции было упразднено деление ассигнований на статьи расходов: статья расходов «Аренда помещений» была отменена. В начале 1990-х годов государственные учреждения получили право самим определять заработные платы своим сотрудникам.

      Одновременно  с отменой детальной росписи  расходования средств в Швеции усилилось управление по результатам. Регламентационные письма Правительства государственным учреждениям стали состоять из двух частей, а именно:

1. «Деятельности», как правило, более длинной, которая содержит цели по видам деятельности, осуществляемым учреждением, и требования Правительства к отчетности.
2. «Финансирования», в которой указаны ассигнования, выделяемые государственному учреждению, допустимый бюджетный кредит, возможности заимствований для инвестиций и право на использование платы за услуги. 

      В Швеции в настоящий момент в регламентационное письмо входит порядка десяти страниц, девять из которых содержат описание видов деятельности, осуществляемых учреждением, целей и результатов, которые должны быть получены. Финансированию отводится несколько строчек: в этой части указываются суммы ассигнований госучреждению, возможности заимствования и право оставлять у себя плату за услуги).

      В США в соответствии с Законом  «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» 1993 года руководители министерств и ведомств вправе перераспределять ресурсы между различными статьями расходов в рамках выделенной им сметы, но в своих ежегодных отчетах они обязаны перечислять все случаи и результаты такого перераспределения.

      Более подробная информация о возможностях стран ОЭСР распоряжаться поученными ассигнованиями приводится в таблице 8.

 

Таблица 8

Гибкость  государственных  учреждений в распоряжении полученными ассигнованиями