Источник: Overview of Results-Focussed Management and Budgeting in OECD Member Countries. OECD, 2002, p.16.

 

      Другой  мерой, обеспечивающей свободу принятия решений министерствами и ведомствами, является практикуемый во многих странах перенос остатков неиспользованных средств на следующий год. Такой подход позволяет избежать известной проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения сокращения ассигнований в следующем году. Возможность переносить неиспользованные ассигнования на следующий бюджетный год позволяет учреждениям принимать более рациональные решения относительно времени осуществления закупок.

    В некоторых странах, например, в Австралии, помимо переноса неиспользованных в текущем году средств на следующий год, разрешается осуществление так называемого «отрицательного переноса средств» - превышение сметы текущего года за счет ассигнований будущего года. Подобный подход практикуется и в Швеции, где в конце 1980-х и начале 1990-х гг. были введены рамочные ассигнования, позволяющие государственным учреждениям переносить на следующий год средства, не использованные в текущем году, а также в определенной степени брать бюджетный кредит из ассигнований следующего года. Однако в Швеции появление бюджетного кредита не привело к активному использованию этой возможности, напротив, государственные учреждения стараются более эффективно и экономно тратить средства.

    В таблицах приложения 5 приведены данные о порядке распоряжения бюджетными средствами в странах ОЭСР.

2.2.2. Учет бюджетных  расходов

 

      Для стран, применяющих БОР, характерен переход от кассового метода учета  исполнения бюджета к методу учета  по начислениям. В отличие от кассового метода, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений предполагает учет на момент возникновения расходных обязательств. Метод начислений позволяет вести учет расходов на основные фонды, материалы и т.п. не на момент приобретения последних, а на момент их фактического использования в процессе предоставления услуг, что делает расчет стоимости услуг более полным. Например, если в отчетном периоде организацией было приобретено новое оборудование, в стоимость услуг должна включаться величина амортизационных отчислений, сделанных в отчетном периоде, а не величина расходов на приобретение оборудования.

  

2.2.3.Контроль  за исполнением  бюджета

 

      При переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета, а именно: внешний контроль (со стороны Министерства финансов, Счетной палатой и т.п.) постепенно заменяется на внутренний (осуществляется самим министерством, через ответственность конкретных исполнителей). Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.

2.3. Отчет об исполнении  бюджета, оценка  результатов

 

      При переходе на бюджетирование, ориентированное  на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

      Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Перечень таких показателей и их краткая характеристика были даны в п.2.2 данной работы.

  Основными критериями оценки являются:

• Экономическая эффективность программ, т.е. соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление;
• Социальная эффективность программ, т.е. эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления бюджетных услуг.

      Система показателей должна быть разработана  и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление  программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

      Эта система должна включать, прежде всего, следующие показатели:

• показатели затрат – т.е. ресурсы, необходимые для оказания бюджетной услуги;
• показатели результатов, включая

• непосредственные результаты программ: показатели услуг (объема и качества)
• конечные результаты программ: показатели эффекта от предоставления бюджетных услуг для их получателей.

• показатели, непосредственно отражающие мнение клиентов о качестве и полезности услуги.

      Мониторинг  представляет собой непрерывный  процесс измерения и регистрации  показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.

    В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой  разовое мероприятие, позволяющее  провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие  вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.

      Оценка, проводящаяся по завершению программы, позволяет сопоставить фактические  и ожидаемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она вооружает органы исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.

   Годовой отчет, как и бюджетная заявка, как правило, состоит из двух частей:

1. Финансовой части  (отчет о прибылях и убытках, баланс, анализ финансирования,  отчет об использовании ассигнований). Занимает 2-3 страницы из 100-150 страниц отчета.
2. Части, посвященной деятельности (какие были достигнуты результаты по сравнению с поставленными Правительством задачами). Свою деятельность государственное учреждение представляет в этой части в тех же терминах, в каких Правительство ставило ему задачи в регламентационном письме. Там дается описание деятельности за год, достигнутые результаты и степень выполнения поставленных задач.

      Помимо  годового отчета глава государственного учреждения и отраслевой министр проводят так называемый диалог по целям и результатам. В нем обсуждаются достигнутые цели, а также цели и результаты, достижения которых Правительство ожидает в следующем году.

      В некоторых странах годовой отчет  проверяется внешним ревизионным органом, который представляет в Правительство ревизионное заключение. Проверке подвергается как финансовая часть, так и достигнутые результаты и проч.  Так, в Швеции годовой отчет представляется в отраслевое министерство не позднее 22 февраля. Затем он подвергается аудиторской проверке независимым аудиторским органом, Государственным ревизионным управлением. К 22 марта в распоряжении Правительства находятся годовые отчеты и аудиторские заключения по всем министерствам и ведомствам.

3. Институциональные изменения, связанные с переходом от затратного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат: повышение ответственности министерств и ведомств за достижение результатов

 

      В концепции БОР  изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления за исполнение бюджета. На них возлагается ответственность, в первую очередь,  за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться  увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств, о котором шла речь во второй части данной работы. Концепция БОР предполагает повышение уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств: считается, что отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции. 

      Одновременно  с ростом самостоятельности министерств  и ведомств должно происходить усиление ответственности государственных  министерств за достижение конечного результата и выполнение поставленных задач, что находит выражение в организационной структуре государственных учреждений и системе стимулирования эффективного выполнения программ.

3.1. Изменения в организационной  структуре министерств  и ведомств

 

      Организационная структура государственного учреждения, применяющего затратный метод бюджетирования и управляемого по ресурсам, часто  формируется функционально. Организационное деление государственного учреждения на отделы и подразделения основано, скорее, на том, какие функции они исполняют, чем на конечных результатах работы. Введение управления по результатам должно сопровождаться изменением организационной структуры учреждения: должна быть сформирована структура, более ориентированная на результат. Оперативные подразделения и отделы внутри госучереждений отвечают за конкретные достижения, т.е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Затраты на вспомогательные функции (работа руководства, бухгалтерии, юридической поддержки и т.п.) распределяются между оперативными отделами и подразделениями.

     Отличие организации деятельности учреждения в рамках управления по ресурсам и  управления по целям и результатам  можно проиллюстрировать на примере  госучреждения, представляющего статистическую информацию. В рамках управления по ресурсам было бы рационально выделить внутри этого госучреждения подразделения, отвечающие за сбор статистической информации, ее обработку, разработку новых методов, типографскую поддержку, распространение продукции и т.д. При подобной организации ни одно подразделение не несет ответственности за конечный продукт, т.е. за публикации по статистике, которые поступают из данного учреждения. В организации, управляемой по целям и результатам, одно подразделение может отвечать за финансовую статистику, другое – за статистику здравоохранения, третье – за демографическую статистику и т.д.

3.2. Методы стимулирования  эффективного выполнения  программ

 

    В качестве одного из инструментов повышения  ответственности руководителей  министерств и ведомств за эффективность использования полученных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за неполное достижение запланированных результатов.

      Эти стимулы могут носить как финансовый, так и нефинансовый характер.

     К финансовым стимулам относятся:

 

1. Увязывание  заработной платы  с показателями работы. Система персонального финансового поощрения в случае достижения высоких показателей результативности работы применяется во многих странах, например, в США. Так, Почтовая служба США ежегодно выплачивает премии руководителям и рядовым сотрудникам, не являющимся членами профсоюза. Сумма премии определяется по формуле, учитывающей соблюдение стандартных сроков предоставления услуг, показатели степени удовлетворенности клиентов, а также бюджетные показатели.
2. Материальное поощрение организаций и исполнителей программ. Данный метод финансового стимулирования хорошо работающих организаций или отдельных сотрудников заключается в разовом выделении средств, которые могут расходоваться только на нужды организации, например, на обучение персонала или улучшение условий труда.
3. Увеличение ассигнований организации в случае добросовестного исполнения программы и достижения запланированных результатов

    В действительности, отношение к использованию  финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных  средств весьма противоречиво. С  одной стороны, поощрение организаций, продемонстрировавших высокие показатели достижения поставленных целей и задач, в виде выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не выполнивших в полной мере поставленные задачи, за счет сокращения или сохранения в прежнем объеме ассигнований представляется вполне логичным с точки зрения экономической эффективности. В то же время подобный подход может стать причиной совершения на стадии бюджетного планирования оппортунистических действий со стороны управляющего персонала организации, а именно: руководству организации может показаться рискованным закладывать в бюджет высокие целевые показатели, поскольку в том случае, если ей не удастся их достичь, к ней будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. Напротив, заложив в бюджет низкие целевые показатели и выполнив план, она имеет шанс получить в качестве поощрения дополнительное финансирование.