Источник: Quicker, better, cheaper?: managing performance in American government/ edited by Dall Forsythe. 2001. Rockefeller Institute Press, p.45. 

    Концепция БОР постоянно эволюционирует (см. приложение 1). В каждой стране  БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.

     В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.  

    Управление  по результатам представляет собой относительно новый подход в сфере управления общественными финансами, однако его нельзя назвать принципиально новой технологией в теории и практике управления финансами, поскольку методы управления по результатам уже достаточно давно с успехом используются в сфере частного бизнеса.

    Одной из последних модификаций этой концепции  является так называемая система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BSC), разработанная Norlan Norton Institute в начале 1990-х годов на основе результатов исследования профессоров Гарвардской школы экономики Дэвида Нортона и Роберта Каплана. Причиной проведения исследования стала гипотеза о том, что управление с помощью финансовых показателей не дает достаточной информации для принятия правильных и своевременных управленческих решений, поскольку все большую роль в успехе компании играют нематериальные активы: интеллектуальный капитал, репутация и др.

    Основной  принцип системы сбалансированных показателей - управлять можно только тем, что можно измерить, т.е. целей  можно достигнуть только в том случае, если существуют поддающиеся количественному измерению показатели, позволяющие оценить, насколько та или иная деятельность компании способствует достижению поставленных целей. Методика системы сбалансированных показателей позволяет высшему руководству компании перевести стратегические цели компании на уровень операционной деятельности: цели и показатели детализируются до уровня подразделений и исполнителей, переводя стратегию предприятия на уровень персонифицированных задач и критериев эффективности.   

 

     Для формирования бюджета на основе БОР  расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций  должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих  перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

    Формат  проекта  бюджета, который администрация  региона или муниципалитета вносит в представительный орган при  БОР, существенно отличается от формата  бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами.  Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.

    В концепции БОР  изменяется характер ответственности отраслевых подразделений  органов управления. На них возлагается  ответственность, в первую очередь,  за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться  увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают бо́льшую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов.  При БОР распорядители бюджетных средств  имеют  полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

    Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении  лишь высоко агрегированных расходов.

    Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности  всей бюджетной информации, позволяющей  всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

    Основные  отличия традиционного бюджетирования, в основу которого положен постатейный  метод, и БОР представлены в таблице 2.

Таблица 2

Сравнительная характеристика модели постатейного бюджетирования и модели БОР

 

1.2. Преимущества использования  бюджетирования, ориентированного на результаты

      До  недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными  финансами являлась модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении  целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира  продемонстрировал низкую степень ее эффективности: это приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.

      По  сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым  рядом преимуществ.

 

Преимущества  использования БОР  для правительства:

• Регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
• возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
• экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
• возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
• предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
• выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ.

 

В 1999г. по результатам проверок американской Государственной службы бухгалтерского учета и аудита (Government Accounting Office) была выявлена 61 программа, реализация которых оказалась неэффективной. Эти программы были разбиты на три группы:

• программы / услуги, которые могли бы более эффективным способом выполняться / предоставляться частным сектором;
• программы по предоставлению устаревших, не актуальных более услуг;
• нерентабельные капитальные вложения.

В 1995 г. Государственной службой бухгалтерского учета и аудита США был выявлен целый ряд программ, которые дублировали друг друга. В частности, в рамках 8 агентств реализовывалось около 50 программ помощи бездомным. 

 

Источник: Quicker, better, cheaper?: managing performance in American government/ edited by Dall Forsythe. 2001. Rockefeller Institute Press, pp.119-121.

 

 

Преимущества  использования БОР  для учреждений:

• возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
• возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
• возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

 

Департамент по охране окружающей среды штата  Массачусетс обратился в законодателям штата с просьбой о выделении средств для бетонирования полигонов бытовых отходов. В качестве обоснования указывался продукт – количество акров забетонированных земель. Это не убедило законодателей, и просьба была отклонена. Когда же департамент привел в качестве обоснования результат – сокращение количества загрязняющих веществ, которые могут просочиться в подземные воды и попасть в источники питьевой воды, – финансирование было получено.

 

Источник: Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting Results.1999. The Urban Institute Press.

 

Преимущества  использования БОР  для общества:

• бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.

 

 

2. Внедрение элементов  БОР на разных  этапах бюджетного  процесса

 

      В каждой стране бюджетный процесс  имеет свои особенности. В данной работе мы ограничимся анализом основных изменений, привносимых БОР в три основных этапа бюджетного процесса: подготовку проекта бюджета, исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета и оценку результатов.