Параллельно с разработкой и внедрением  мониторинга результативности должна проводиться работа по перестройке  деятельности отраслевых подразделений  органов исполнительной власти (министерств) в соответствии с программно-целевыми принципами.

Для каждого  отраслевого подразделения администрации  необходимо выполнить следующие  виды работ.

1. Сформулировать миссию подразделения, т.е. самую общую цель деятельности, смысл своего существования.
2. Проанализировать все выполняемые им виды деятельности и их соответствие миссии.
3. Сгруппировать эти виды деятельности в программы,  направленные на достижение определенных социально значимых целей.
4. Определить цели, достижение которых необходимо в обозримое время
5. Поставить задачи, которые нужно решить, чтобы добиться поставленных целей.
6. Построить иерархию задач и мероприятий, ведущих к достижению целей; довести ее до элементарных функций.
7. Оценить затраты на выполнение каждой элементарной функции.
8. Распределить задания между подразделениями и сотрудниками.
9. Разработать план мероприятий по децентрализации управления.

          Для решения  этой задачи потребуется проведение тренингов  и обучения для всего персонала  учреждений.

 
 

Поэтапный переход к БОР

Можно выделить следующие этапы перехода к БОР.

1 ЭТАП

1. Определение «миссии» органа исполнительной власти, составление перечня предоставляемых услуг
2. Проведение тренингов для персонала.
3. Разработка показателей результативности органов исполнительной власти, разработка процедур измерения показателей, организация мониторинга результативности
4. Внедрение новых форм отчетности
5. Использование результатов мониторинга при обосновании бюджетных потребностей
6. Использование результатов мониторинга для информирования общественности о результативности бюджетных расходов; привлечение населения к оценке результатов работы администрации.

 

2 ЭТАП.

1. Организация работы ведомства на программно-целевой основе.
2. Планирование по целям.
3. Установление ответственности руководителей за достижение целевых показателей
4. Использование укрупненной бюджетной классификации при составлении бюджетной росписи
5. Предоставление большей самостоятельности руководителям организаций-бюджетополучателей в распоряжении бюджетными средствами.

 
 

3 ЭТАП

1. Разработка нового формата бюджетной документации.
2. Внесение изменений в бюджетный календарь
3. Внесение изменений в бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс, введение программной бюджетной классификации)
4. Внутренний контроль за расходами и внешний контроль за результатами

 

      Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, можно осуществить  двумя путями. Первый состоит во внедрении элементов этого подхода  во всех ведомствах одновременно, в  применении новых бюджетных процедур при формировании бюджетных расходов по всем направлениям деятельности региона или муниципалитета. Второй вариант заключается в применении нового подхода к разработке расходов нескольких ведомств или разделов бюджетной классификации. На примере этих пилотных проектов можно будет опробовать организационные мероприятия и нормативные документы, убедиться в реалистичности сроков. По результатам выполнения пилотных проектов можно будет вносить уточнения в планы поочередного перехода на БОР других органов исполнительной власти. Второй путь представляется более предпочтительным.

      Сначала будет отобрано несколько подразделений  региональных и муниципальных администраций, которые с помощью консультанта осуществят мероприятия первого  этапа. Результаты этапа будут проанализированы и обобщены.

      После этого первые пилотные ведомства переходят ко второму этапу, а вторая очередь региональных и муниципальных ведомств начинает выполнять мероприятия первого этапа. За время  данного проекта удастся провести первый этап перехода и часть мероприятий второго этапа с первой группой ведомств.

      Для того чтобы все преимущества БОР  полностью реализовались потребуется  достаточно длительное время. Ускоренное проведение реформы, без необходимой  подготовки может привести к отрицательным  результатам.

Консультант сделает предложения о возможных способах дополнительной мотивации руководителей и служащих органов управления к переходу на бюджетирование по результатам. Одна из возможностей видится в создании фонда стимулирования, средства которого будут распределяться между органами управления в зависимости от достигнутых результатов по внедрению БОР.

      Как показывает международный опыт внедрения  БОР, в качестве базы для осуществления  пилотных проектов лучше всего выбирать государственные учреждения, обладающие следующими характеристиками:

1. Деятельность государственных учреждений, участвующих в эксперименте, должна быть конкретной, относительно легко измеряемой и оцениваемой.
2. Желательно, чтобы они имели хорошо развитую систему экономического администрирования.

      Так, в середине 1960-х годов в Швеции был начат эксперимент по внедрению программного бюджетирования в гражданской системе государственного управления и в армии. В гражданской системе в эксперименте участвовали три учреждения: Патентно-регистрационное управление, Государственная бактериологическая лаборатория и Государственное картографическое управление. Эти учреждения хорошо подходили для эксперимента ввиду того, что:

1. их продукция была конкретна, и ее было легко измерять;
2. их деятельность было относительно легко оценить;
3. их система экономического администрирования, ввиду возмездного характера их услуг, была хорошо развита и могла дать четкую картину затрат.

Приложение 1

 

Эволюция  концепции и практики применения БОР в  США

 

Программно-целевой  бюджет (Performance Budget), 1949-1962 гг.

 

Основные элементы:

• Предложенный формат представления федерального бюджета (получивший название “performance budget”) переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
• данные о финансировании по каждому министерству и ведомству должны были представляться в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности;

 
 

Система «планирование –  программирование –  бюджетирование» (Planning – Programming – Budgeting System), 1962-1971 гг.

 

Основные элементы:

• Возможность выбора долгосрочного горизонта планирования;
• Группировка всех видов деятельности, выполняемых министерством или ведомством, в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей; построение иерархии задач и мероприятий, ведущих к достижению цели;
• Оценка затрат на выполнение каждого элемента программ для оценки стоимости реализации программы в целом;
• Представление в бюджетной заявке нескольких вариантов достижения целей и соответствующих им вариантов финансирования

 
 

Управление по целям (Management by Objectives), 1972-1975 гг.

 

Основные элементы:

• Повышение ответственности сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед организацией (глава министерства / ведомства отвечал за достижение целей национального значения, сотрудники – за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями);
• Предпринята попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов (outcomes);
• Бюджетные заявки должны составляться исходя из целей министерств, согласованных с целями государственной политики, на достижение которых запрашиваются средства, однако подробную иерархию мероприятий по реализации целей с указанием стоимости каждого этапа составлять не требовалось

 
 

Планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting), 1977-1981 гг.

 

Основные  элементы:

• Установление целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, для каждой цели министерства и ведомства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты, по крайней мере, по одной программе должны были быть ниже текущего уровня;
• Оценка объема ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей, должна была производиться безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода, «с чистого листа»;
• Министерствам и ведомствам предписывалось совместить программную структуру с существующей организационной структурой, сформировав  так называемые «центры принятия решений» (“decision units”), в которых должны были приниматься решения относительно реализации программ. Подаваемые бюджетные заявки должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений;
• Ранжирование программ (обоснования затрат) по приоритетности.

 
 

Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных  учреждений» (Government Performance and Results Act), 1993 г.

 

Основные  элементы:

• Усиление ответственности государственных органов за осуществление программ (руководители вправе сами выбирать способы достижения поставленных целей, в том числе могут перераспределять ресурсы между статьями расходов в рамках выделенной им сметы);
• Министерства и ведомства должны разрабатывать пятилетние стратегические планы, корректируемые каждые три года; план работы на год, связывающий стратегические цели министерства с повседневной работой его сотрудников;
• Подготовка министерствами и ведомствами ежегодных отчетов, содержащих сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными и основные выводы по оценке результатов исполнения программ.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

Приложение 2

 

Приложение 3