Управление в социальной сфере и отраслях

      В 2002 году в целях обеспечения прозрачности расходования бюджетных денег и проведения по ним бюджетного контроля был введён паспорт бюджетной программы, как основной документ оценки деятельности администратора бюджетных программ по выполнению возложенных на него функций. Планировалось, что такое нововведение позволит рационально планировать и исполнять бюджетные программы, усилит ответственность администраторов бюджетных программ, государственных учреждений за эффективное использование бюджетных денег. Однако на практике цели и задачи программ формулируются нечётко, планы мероприятий основываются на затратах, а не на самих действиях, показатели исполнения бюджетных программ определены либо неконкретно, либо не содержат достаточно информации для проведения необходимого анализа. Таким образом, не прослеживается связь поставленных целей с принимаемыми бюджетными решениями, не видна ответственность государственных органов за достигнутые результаты. В результате неэффективные бюджетные программы продолжают финансироваться.

      Такое положение в системе государственного планирования препятствует развитию экономики и системы государственного управления в целом.         

        Необходимым и важным элементом проводимой реформы государственного планирования является внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. Предусмотренные настоящей Концепцией, принятой правительством РК от 26 декабря 2007 года, основные принципы и направления внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Республики Казахстан.

      При разработке отраслевых и бюджетных программ не в полной мере выявляются проблемы, влияющие на выполнение стратегических задач и достижение стратегических целей развития страны. Нижеприведённая таблица показывает различия между двумя бюджетными системами: традиционной и БОР.

 

Таблица № 6. Различия в бюджетных системах

 

Традиционная	БОР
1.Целевое использование  средств – соответствие плану	1.Целевое использование  средств – соответствие целям  и результатам
2.Детальная функциональная и экономическая классификация	2.Ведомственная  и программная классификация
3.Контроль затрат (план-факт)	3.Контроль расходов + мониторинг результатов
4.Внешний контроль	4.Внутренний  контроль и подотчётность
5.Высокая степень  централизации в принятии решений	5.Делегирование  управленческих полномочий на  уровни эффективного исполнения
6.Бюджетные  программы слабо увязаны с  программными целями	6.Бюджетные  программы взаимоувязаны со стратегическими  целями развития
7.Освоение бюджетных средств «любой ценой»	7.Бюджетные  ресурсы выделяются на достижение  результатов
8.Акцент на  соблюдении правил, норм и инструкций	8.Акцент на  целесообразности и эффективности  расходов через предоставление  самостоятельности
9.Бюджетные  программы направлены на обеспечение деятельности государственных органов, учреждений и предприятий	9.Бюджетные  программы направлены на оказание  услуг населению, бизнесу и  государственными органами друг  другу

     

      Таким образом, мы видим, что бюджетирование, ориентированное на результаты, решает следующие важные в управлении задачи:

      -     формирование и исполнение бюджета с целью достижения конкретных результатов;

     - соответствие со стратегическими направлениями, целями, задачами государственной политики;

    -   устанавливается чёткая взаимосвязь между результатами и бюджетными расходами.

      Современное состояние социальной сферы в Казахстане характеризуется рядом особенностей, предопределяющих её слабость и явное несоответствие общественным потребностям и ожиданиям. В их числе: недостаточность законодательной базы по данной области, что обусловливает отсутствие правовых норм по ряду услуг или порядку их предоставления, разночтения и спорные трактовки; институциональная неустойчивость, проявляющаяся в недовыполнении имеющимися институтами своих функций или выполнении их неподобающим образом; неопределенность в организации финансовых потоков, поступающих из разных источников, предназначенных для обеспечения исполнения обязательств перед группами населения, которым положено предоставление социальных услуг бесплатно или при частичной оплате, вследствие чего обязательства не выполняются; отсутствие либо необоснованное завышение (или занижение) стандартов по услугам социального характера; имеются явные различия в доступе к социальным услугам населения столицы, крупных и малых городов, а также небольших посёлков и сельских поселений, вследствие чего глубинка не получает и малой доли того, что приходится на жителей городов, особенно крупнейших.          Во многом с этим мнением можно согласиться и заключить, что управление социальной сферой в Казахстане нуждается в кардинальном обновлении и развитии. Решение проблем обеспечения качественного социального сервиса для всех категорий населения связано со значительными масштабными преобразованиями и с содержательным изменением функционирования социальной сферы и освоения социально ориентированного обслуживания. Качественное совершенствование рассматриваемой сферы реально в освоении нового спектра услуг, имеющих социальное значение, что требует использования новых форм оказания подобных услуг и преобразования управления в данной области, позволяющих гармонично сочетать интересы граждан, хозяйствующих субъектов, общества и государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

       3  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ И ОТРАСЛЯХ

 

      3.1 Система управления и бюджетирование по результатам

 

 

      Продолжающаяся трансформация казахстанского общества наиболее болезненно отразилась на его социальной сфере. Состояние социальной сферы выражает условия жизнедеятельности населения, сохранения его здоровья, роста образовательного, профессионального и культурного уровня, а также степень социального благополучия.

      В нынешнем состоянии социальной сферы сохраняется тенденция неполноценного воспроизводства человека. Эта тенденция складывается из целого ряда взаимосвязанных процессов, к которым относятся: депопуляция и прежде всего сокращение численности населения в трудоспособном возрасте; ухудшение здоровья населения, саморазрушительное поведение (алкоголизм, курение, наркомания); нарастающая инвалидизация; падение трудовой морали и этики; падение уровня квалификации и образования; отсутствие возможностей или желания получать современное образование, повысить квалификацию или пройти переподготовку.

      Усиливается поляризация доходов населения, чрезвычайно высокой остается доля обедневших казахстанцев, неблагоприятны условия воспроизводства качественного потенциала населения Казахстана.

      В тяжёлом состоянии оказались все отрасли социальной сферы и особенно образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение. Так, государственное финансирование школьного образования снизилось вдвое. Серьёзно подорвана социальная инфраструктура.

      В контексте этой стратегической задачи особую важность и актуальность приобретают вопросы эффективного управления социальной сферой муниципальных образований и, прежде всего, городов. Большая часть потребностей человека удовлетворяется по месту его жительства, и уровень их удовлетворения зависит от социальной сферы города, района, степени её развития.

      Социальная сфера города, её функционирование и развитие становятся важнейшим объектом управленческой деятельности, и это требует как социальных, так и комплексных социологических исследований.

      Вместе с тем стабилизация экономической и политической обстановки в стране, её внешней и внутренней политики создают условия для противодействия негативным тенденциям в социальной сфере, восстановления её потенциала и постепенного перехода к его наращиванию.

      Социальная сфера как объект управления пока рассматривается преимущественно на государственном и региональном уровнях. Недостаточно освещён муниципальный уровень управления социальной сферой. Практически нет исследований по вопросам управления социальной сферой малого города, а таких городов в Казахстане несколько сотен.

      Становится всё более очевидным противоречие между общественной потребностью в совершенствовании управления социальной сферой малых казахстанских городов, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью концептуальных моделей и технологий управления, с другой стороны. С данным противоречием связана одна из проблем дипломной работы - проблема совершенствования управления социальной сферой малых городов Казахстана.

      В настоящее время в Казахстане идет активный поиск новых путей повышения эффективности государственной власти и местного самоуправления. Обязательным условием решения этой задачи является повышение качества управления общественными финансами. Это, в свою очередь, возможно на основе концепций управления и бюджетирования, ориентированных на результат. Эти концепции давно и успешно внедряются в бюджетный процесс многих зарубежных стран, сегодня такая работа ведется и в Казахстане. Несмотря на то, что ориентация на результат признаётся всеми руководителями и рядовыми служащими региональных органов власти и органов местного самоуправления основным принципом управления, в Казахстане пока не разработаны и не опробованы алгоритмы внедрения данных концепций в практику.

      Обратимся к рассмотрению относительно  нового для Казахстана инструмента управления государственными и муниципальными финансами — бюджетирования по результатам (БОР).

      Бюджетирование по результатам (далее  БОР) — относительно новый для Казахстана инструмент управления государственными и муниципальными финансами. Несмотря на относительную новизну, сферы его применения постоянно расширяются, а проблемы и последствия внедрения широко обсуждаются как профессионалами-экономистами, так и политическими деятелями. Общепринятой становится точка зрения, что бюджетирование по результатам подразумевает, помимо прозрачности и подконтрольности распределения и использования финансовых ресурсов, повышение эффективности их распределения и использования. Первое означает концентрацию бюджетных средств на решении приоритетных задач государственной политики, второе — наиболее эффективное и экономное использование этих средств для достижения запланированного результата. Однако эта общепринятая трактовка, на наш взгляд, представляется несколько упрощенной [23].

      Ушаков В.А. в своей статье, посвящённой данной проблеме, на основе анализа зарубежной и отечественной практики утверждает, что единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В общепринятой трактовке речь идёт о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, хотя одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением [24].

 

 

 

 

 

 

 

      Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо вышеназванного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчинённым. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учётом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учётом оборотных средств и использованием других специфических технологий учёта.

      Сложность концепции программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей — министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют сущность дела.

      Очевидно, отмечает Ушаков В.А, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время — об этом свидетельствуют и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. Но, несмотря на трудности, сопряжённые с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах, и в государствах с переходной экономикой. Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для многих стран бывшего Союза, в том числе, Казахстана [24].

      В ежегодном Послании народу страны "Новый Казахстан в новом мире" Глава государства Н.А. Назарбаев выделил важное направление работы Правительства Республики Казахстан по выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчётности обществу.

      В свою очередь, Правительство  Республики Казахстан в своей  программе на 2007-2009 годы приоритетной  целью своей деятельности определяет  формирование целостной и эффективной  системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны.

      В целях формирования целостной, эффективной системы государственного планирования, ориентированного на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны, и совершенствования бюджетного планирования для создания системы бюджетирования, ориентированной на достижение конечных результатов, Правительством Республики Казахстан было вынесено Постановление от 26 декабря 2007 года.