Управление в социальной сфере и отраслях

      В нём была одобрена прилагаемая Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты; определены министерства экономики и бюджетного планирования, финансов, юстиции Республики Казахстан, департаменты образования и здравоохранения Южно-Казахстанской области пилотными органами по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты [25].

      Анализ текущей ситуации показывает, что в настоящее время гармонизация стратегического, экономического и бюджетного планирования осуществляется в форме государственных, отраслевых (секторальных), региональных (далее - отраслевые программы) и бюджетных программ. Однако сложившиеся процедура и методология разработки и реализации отраслевых и бюджетных программ не обеспечивают достижение стратегических целей и задач и эффективное управление государственными финансами.

      Цели и ожидаемые результаты  многих отраслевых программ сформулированы размыто, без чётких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции государственных органов, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соответствие предполагаемых расходов на реализацию действующих программ реально имеющимся средствам, ответственность за реализацию той или иной отраслевой программы в большинстве случаев размыта между несколькими государственными органами.

      В результате средства, выделяемые на большинство отраслевых программ, с одной стороны, являются дополнительной частью бюджетного финансирования государственных органов, а с другой - объём этих средств постоянно подвергается изменениям, и тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и ожидаемых результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

      Из-за отсутствия индикаторов  результативности реализации программ, конкретного механизма оценки  их эффективности, взаимосвязи  между стратегическим, экономическим  и бюджетным планированием также невозможно осуществлять качественный контроль за эффективностью реализации программ, включая контроль эффективности расходования бюджетных средств. Кроме того, результаты, полученные по итогам проводимого внутреннего и внешнего контроля, слабо интегрированы в процесс разработки и рассмотрения бюджетов.

      Стадия планирования бюджета

      Основным направлением реформирования бюджетного процесса на стадии планирования является качественный пересмотр процедуры формирования бюджетных программ.

    Бюджетные программы будут основываться на государственных услугах, оказываемых государственным органом, и демонстрировать непосредственную связь между распределением бюджетных средств и планируемыми (фактическими) результатами их использования в соответствии с установленными стратегическими направлениями и целями.

      Бюджетное планирование должно быть направлено на достижение целевых индикаторов результативности деятельности государственных органов, установленных в Стратегических планах государственных органов. В бюджетном процессе необходимо обеспечить переход от метода "управления бюджетными средствами" к  методу "управления результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности администраторов бюджетных программ и всех участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. При использовании метода "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Следующая схема позволит более чётко понять сущность понятия «управление результатами».

Схема. Управление результатами

 

 

 

 

 

 

 

 

 

        Бюджетные средства имеют чёткую привязку к предоставляемым услугам или видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию прямых и конечных результатов в рамках бюджетных программ.

     Требованиями, предъявляемыми к бюджетным программам, являются:

     - чёткая формулировка наименования программы, соответствующей оказываемой услуге;

      - привязка бюджетной программы к стратегическим направлениям и целям государственного органа;

      - указание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации бюджетной программы, включая прямые результаты (предоставление услуг определённого объёма), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

      - наличие системы показателей для измерения качества и эффективности;

     - наличие и обоснование потребностей в бюджетных ресурсах для достижения результатов программы.

     Структура бюджетных программ должна быть эффективной с точки зрения финансирования и мониторинга услуг. В целях единообразного понимания государственными органами принципов разработки бюджетных программ, нормативным правовым актом будут утверждены правила разработки программных документов, в которых будут определены понятия услуг предоставляемых государственными органами, показателей (индикаторов) услуг, в том числе показателей количества, качества, эффективности и результата, а также основные принципы их разработки.

      Бюджетные программы разрабатываются  государственными органами на  три года в составе Стратегического плана в рамках бюджетных параметров и бюджетных лимитов, определённых в Макроэкономическом прогнозе. Совокупность бюджетных программ государственного органа должна представлять собой план бюджетных расходов в увязке со стратегическими направлениями, целями, задачами, конечными результатами, разработанными в ходе единого процесса государственного планирования, ориентированного на результаты.

      При переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов единая бюджетная классификация должна стать надёжным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности администраторов бюджетных программ и обеспечивающим необходимый объём финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса, - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, разработки проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления финансовой отчетности.

      Новая единая бюджетная классификация  должна быть направлена на:

      - приведение структуры классификации расходов в соответствие с основными услугами, оказываемыми государственными органами и видами их деятельности;

      - обеспечение возможности сравнения бюджетных данных различных бюджетных периодов.

      Переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, предполагает формирование среднесрочного бюджета, с целью планирования достижения стратегических целей на период, превышающий один год, повышения предсказуемости объёма ресурсов, которым располагают и управляют администраторы бюджетных программ.

      Так как многие бюджетные программы  не завершаются в пределах  одного финансового года, планирование  бюджетных расходов должно осуществляться  на среднесрочную перспективу.  Планируемый период разработки  республиканского (местных) бюджетов будет составлять три года. При этом планируемые показатели второго года утверждённого бюджета становятся отправной точкой при разработке проекта бюджета на следующий трехлетний период с учетом анализа изменения внешних и внутренних факторов и условий.

      Бюджетные расходы должны разделяться  на базовые и вновь утверждаемые (см. схему).

Схема. Бюджетные расходы

 

 

 

 

 

 

      Процесс разработки и утверждения  бюджета должен быть переориентирован  на выработку четких расходных  приоритетов и оценку их реализации. Это повлечет за собой изменение правил разработки и утверждения бюджета, перечня и формата бюджетных документов, а также установление четкого порядка последующего изменения объема и структуры бюджетных расходов.

        Стадия исполнения бюджета

     На этапе исполнения бюджета администраторам бюджетных программ предоставляется возможность оперативного управления бюджетными средствами путём их перераспределения как между бюджетными программами (подпрограммами), так и между спецификами экономической классификации расходов бюджета в пределах объёма бюджетных средств по функциональной группе расходов.

      В то же время администраторы  бюджетных программ наделяются  большей ответственностью за  реализацию бюджетных программ. В ходе исполнения бюджета администраторы бюджетных программ отслеживают степень выполнения взятых на себя обязательств на основе мониторинга разработанных и утвержденных в Стратегических планах показателей.

      Отчёт об исполнении бюджета и отчёт государственного органа о показателях результативности и эффективности его деятельности особенно важны, так как данные, содержащиеся в этих отчетах, будут служить основой для принятия политических решений, для пересмотра (корректировки) целевых индикаторов, определенных Стратегическим планом, и для составления проектов бюджетов на будущий период.

      Стадия контроля за исполнением бюджета

      На этапе контроля за исполнением  бюджета важная роль отводится  контролю за достижением результатов  деятельности государственных органов  и оценке эффективности расходования бюджетных средств.

      Ответственность за принятие решений передаётся получателям бюджетных средств - администраторам бюджетных программ.  

      Ответственность должна быть достигнута посредством:

      - отчётности, мониторинга и контроля показателей деятельности государственного органа;

      - чёткого распределения ответственности государственных органов за количество, качество и своевременность предоставляемых услуг, оказываемых за счет бюджетных средств.

        Механизмы поддержки внедрения системы государственного

планирования, ориентированного на результаты

      Важный момент, который необходимо учитывать при проведении реформ - способность государственных служащих применять установленные процедуры. Поэтому чрезвычайно значимым условием обеспечения работоспособности предлагаемой системы государственного планирования является достижение адекватного уровня квалификации служащих, призванных действовать по его процедурам.

      На начальном этапе внедрения  новой системы государственного планирования целесообразно привлечение внешних экспертов, которые позволят на время укомплектования государственных органов квалифицированными кадрами восполнить недостаточность знаний имеющихся кадров [25].

      Для облегчения и ускорения освоения сотрудниками новых приемов государственного планирования необходимо проведение специально организованного их обучения новым приёмам работы, с выявлением и проведением анализа ошибок и нарушений, которые могут быть или были допущены.

      От деятельности уполномоченного органа по статистике и от соответствующего качества и полноты его статистической отчётности будет зависеть реальность целевых показателей (индикаторов) и качество оценки их достижения государственными органами. Государственным органам совместно с уполномоченным государственным органом по статистике необходимо пересмотреть и утвердить перечни показателей, которые позволят в дальнейшем получать достоверные отчётные данные для проведения оценки эффективности деятельности государственных органов.

      Опыт многих стран показывает, что реформа государственного  планирования может начать развиваться  настолько бурно, что значительно  превысит имеющиеся технические  возможности информационных систем, которые должны поддерживать  этот процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы отчётности.

      Информационные системы должны  включать в себя функциональные  возможности, обеспечивающие распределение расходов по программам и расчет полного объёма затрат на реализацию каждой программы.

      Процедуры всех этапов формирования  бюджета должны быть автоматизированы  с использованием информационных  технологий, интегрированы с информационными системами администраторов бюджетных программ, уполномоченных органов по исполнению бюджета и статистике.

      Такой подход позволит повысить  качество работы государственных  органов по бюджетному планированию  и снизить объём государственных расход.

     Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе государственного планирования необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Слишком быстрое её внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчётности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки. Кроме того, реализация предложений, предусмотренных настоящей Концепцией, затрагивает основы функционирования государственного планирования, бюджетной системы и требует внесения существенных законодательных изменений.

      В связи с чем, внедрение  новых подходов к государственному планированию  осуществляется поэтапно.

      Правительством Республики Казахстан  определены пилотные государственные  органы для внедрения новой  системы государственного планирования, ориентированного на результаты.

      Основные элементы новой системы государственного планирования с 2008 года были внедрены в министерствах юстиции, финансов, экономики и бюджетного планирования, департаментах образования и здравоохранения Южно-Казахстанской области.

      В дальнейшем, на республиканском  уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Республики Казахстан, основными позициями которого являются разработка проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Казахстан "О Правительстве Республики Казахстан", касающихся компетенции Правительства Республики Казахстан в рамках новой модели государственного планирования, и в Бюджетный кодекс Республики Казахстан, касающихся регулирования бюджетного процесса и внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, на всех уровнях бюджетной системы.