Стратегия развития муниципального образования

Приоритетные функции можно определить как ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов роста» (отрасли специализа­ции, градообразующие, доминирующие, т.е. обладающие эффектом мультип­ликатора). Стратегический выбор является ядром концепции перспективного развития города.

Как правило, в структуру концепции, кроме вопросов указанных выше, входят также описание и анализ исходной ситуации и потенциала МО.

Рассмотрим, какие требования предъявляются к документам стратегиче­ского развития со стороны российского законодательства.

На сегодняшний день федеральные законы не регламентируют деятель­ность собственно муниципальных образований по поводу разработки планов или программ социально-экономического развития. Однако федеральное законодательство определяет цели и содержание системы государственных прогно­зов и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Рассмот­рим федеральное законодательство с этих позиций.

Федеральный закон от 20 июля 1995 года «О государственном прогнози­ровании и программах социально-экономического развития Российской Феде­рации» № 115-ФЗ дает следующие определения в области социально - эконо­мического развития. «Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснован­ных представлений о направлениях социально-экономического развития Рос­сийской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования» [3, ст.2]. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

«Концепция социально-экономического развития Российской Федерации»

-              система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей» [3, ст.2].

«Программа социально-экономического развития Российской Федерации»

-              комплексная система целевых ориентиров социально-экономического разви­тия РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров» [3, ст.2].

Непосредственная разработка целостного пакета стратегических документов состоит из следующих этапов [41, С. 10]:

-         изучение внешних условий;

-         анализ тенденций и ресурсов развития города;

-         формирование приоритетов развития, анализ позиций участников городско­го развития;

-         разработка концепции развития города;

-         разработка целевых программ;

-                      объединение целевых программ в единый документ.

         В результате проделанной работы, выбранные по каждой программе про­екты должны войти в единый документ. При объединении проектов и программ в общий документ, помимо оценки затрат всех финансовых и нефинансовых ресурсов, необходимых для реализации программ, важно уточнить приоритеты, график исполнения мероприятий и назначить ответственных. Необходимо, что­бы программы не противоречили, а взаимно дополняли друг друга.

После формирования единой программы стратегического развития она опять должна пройти «процедуру обсуждения и утверждения сообществом му­ниципального образования и его представительным органом» [31, С.50]. В ре­зультате этого стратегическая программа приобретает статус «общественного договора».

Несмотря на официальный статус, стратегическая программа не является жестким директивным документом и предполагает возможность ее корректи­ровки в ежегодных планах.

Проектный подход делает целесообразным использование при реализа­ции долгосрочных проектов/программ принципа проектного финансирования стратегического развития МО, который позволяет:

-         предусмотреть меры, исключающие необоснованные затраты бюджета МО;

-         привлечь дополнительное финансирование, ориентируясь на различные ис­точники: бюджет, частных инвесторов, заемные средства, а также на исполь­зование целевых фондов;

-         снизить возможные риски;

-         обеспечить координацию и интеграцию деятельности подразделений адми­нистрации МО при реализации единой стратегической цели;

-         определить руководителя проекта, полностью отвечающего за управление проектом — от стадии разработки до реализации;

-         разнести функции контроля и исполнения проекта;

-         обеспечить обязательный расчет технико-экономического обоснования и оценку эффективности проекта;

-         снизить общую стоимость проекта за счет его финансовой прозрачности, ис­ключающей необоснованные траты;

-         обеспечить адаптацию системы управления к изменению городской среды.

Необходимость в усилении технического обеспечения администрации МО при управлении программами стратегического развития обусловлена:

-         большими объемами информации, необходимыми для формирования стра­тегических программ;

-         необходимостью оперативного обмена данными между подразделениями мэрии и с внешними организациями;

-         требованием оперативной и полной информации о состоянии программ и проектов для руководителей мэрии.

Разработка и реализация стратегических программ требует специалистов в области финансов, экономики, прогнозирования и др. Без эффективной рабо­ты в кадровой сфере обеспечить выполнение программ будет практически не­возможно. Сложность поиска специалистов высокого класса связана с недоста­точно привлекательными условиями работы в администрациях. В связи с этим необходимо произвести реорганизацию кадровой работы администрации МО по следующим направлениям:

-         оптимизация процедур подбора персонала;

-         формирование кадрового резерва;

-         организация обучения сотрудников;

-         разработка эффективных схем материального и нематериального стимули­рования сотрудников;

-         обновление номенклатуры должностей;

-         формирование контрактной системы и др.

Кадровой службой должен быть создан банк данных отдельных специа­листов, позволяющий оперативно формировать рабочие группы для реализации различных целей, программ и проектов, в том числе и стратегических.

1.3 Проблемы перехода к стратегическому планированию и управлению стратегическим развитием в МО

Рассмотрение проблемы перехода к стратегическому планированию и управлению стратегическим развитием в МО с точки зрения методологии предполагает, что эти проблемы могут быть классифицированы по различным основаниям; могут быть также проанализированы и структурированы причины, которыми они обусловлены и т.д. Но в рамках данной работы нам представля­ется более уместным лишь обозначить эти проблемы, предполагая, что их спи­сок открыт и, несомненно, будет пополняться еще долго, поэтому вряд ли уже настало время для типологических исследований в этой достаточно специфи­ческой сфере управления.

На сегодняшний день принято считать, что «острая необходимость пере­хода к новым формам управления администрациями муниципальных образова­ний уже в достаточной степени осознана управленцами верхнего звена на мес­тах» [12, с. 33]. На самом же деле в подавляющем большинстве случаев си­туация далеко не так благополучна. Зачастую просто имеет место смешение терминов, что неудивительно при таком их обилии и неоднозначной трактовке. Гак, даже с ключевыми терминами до сих пор нет полной ясности. Что, напри­мер, представляет собой понятие «муниципальное образование» - крупный промышленный центр с миллионным населением, район с преобладанием в его структуре сельских территорий и населением 20 тыс. человек или часть города? Этот вопрос имеет далеко не только теоретическое значение. Он порождает вполне реальные проблемы, когда дело доходит, например, до единых подходов к управлению развитием муниципального образования.

Если вернуться к осознанию администрациями необходимости перехода к новым формам управления, часто просто имеется в виду, что такая деятель­ность уже давно ведется в рамках их структур. Давно существуют отделы соци­ально-экономического развития, которые занимаются анализом ситуации в му­ниципальном образовании и прогнозированием развития на его основе. Прак­тически везде ведется работа с общественностью и т.д. Но при этом важно от­метить, что цели стратегического развития в достаточной степени специфичны и для осуществления управления в этой сфере необходим набор столь же спе­цифичного инструментария, процедур, структур и механизмов. Это, как прави­ло, в администрациях МО не учитывается и, как следствие, заявленная осоз­нанность необходимых перемен остается чисто декларативной. Наряду с при­сущим «...человеческому сознанию свойством упорно сопротивляться любым переменам это создает сложно преодолимый барьер непосредственно на этапе инициирования процесса стратегического развития» [15, с.32] в том или ином МО.

Такая ситуация абсолютно естественна и понятна. Перемены (изменения) всегда привносят в жизнь человека нестабильность, неопределенность пред­ставлений о последствиях этих изменений, а также массу переживаний, связан­ных с необходимостью овладения новыми технологиями работы, приобретения новых знаний и т.д. Это особенно сложно для людей, проработавших на госу­дарственной службе достаточно длительное время, привыкших к повторяю­щимся (изо дня в день, из года в год), «понятным» задачам и проблемам, под­ходы к решению которых им ясны, а инструменты и процедуры, при помощи которых необходимо действовать в той или иной ситуации, хорошо знакомы.

Положение усугубляется также тем, что, как правило, нововведения, свя­занные с внедрением стратегических подходов, инициируются главами адми­нистраций МО (мэрами) или, в крайнем случае, их заместителями, а непосред­ственное исполнение (погружение в новые темы, попытки внедрения новых процедур и технологий) нового происходит на уровне отделов или управлений. При этом возникают не только внутренние психологические проблемы в кол­лективах подразделений, но тормозится процесс изменений в целом.

Описанная выше проблема видится нам основной. Во-первых, для ее ре­шения необходима работа с сотрудниками администраций МО «на уровне соз­нания». Несмотря на то, что это чрезвычайно долго и требует больших затрат, делать это необходимо. Во-вторых, без реального осознания сотрудниками ад­министраций МО необходимости перехода к новым формам управления даль­нейшего продвижения в этой сфере ожидать сложно.

Существует, однако, прецедент, когда осознание важности рассматривае­мых вопросов приходит к сотрудникам подразделений значительно позже этапа инициирования процессов управления стратегическим развитием. Но при этом как минимум необходимо, чтобы сам руководитель процесса понимал важность подобных начинаний, а сопротивлению со стороны сотрудников была бы про­тивопоставлена на первом этапе система жесткого администрирования.

Рассматривая другие проблемы перехода к стратегическому планирова­нию и управлению стратегическим развитием в МО, необходимо отметить, что в настоящий момент многие муниципальные образования находятся в чрезвы­чайно сложной социально-экономической ситуации, часть из них балансирует на грани выживания.

Исследования и опыт работы в регионах свидетельствуют о том, что во многих случаях тяжелое положение муниципальных образований связано не столько с дефицитом ресурсов на территории, сколько с «дефицитом управле­ния развитием территории» [19, с.20].

Дефицит управления, в свою очередь, связан с такими явлениями, как:

-         соответствующие установки в сознании, когда руководители и специалисты администраций МО до сих пор считают, что финансовая и иная поддержка будет предоставляться им сверху;

-         отсутствие представлений о том, что управление развитием требует иных инструментов и механизмов, а также новых структур, которые необходимо создавать;

-         отсутствие знания технологий стратегического управления развитием терри­тории.

Опыт работы в муниципальных образованиях показывает, что сотрудни­кам администраций не хватает в первую очередь таких знаний, как: состав и структура основных стратегических документов; порядок разработки стратеги­ческих документов; формы привлечения сообщества муниципального образо­вания к процессу стратегического планирования; возможности использования и привлечения внебюджетных средств для реализации стратегических программ; формирование бюджета развития.

Неумение превращать проблемы МО в конкретные осуществимые про­екты и создавать благоприятные условия для их реализации, отсутствие реле­вантного образования (а также достаточных финансовых средств на привлече­ние дорогих специалистов со стороны) приводят к тому, что до сих пор в боль­шинстве МО не происходит перехода к новым формам управления, обеспечи­вающим процесс развития территории в долгосрочной перспективе. А это зна­чит, что «в муниципалитетах не происходит приращения ресурсов, не происхо­дит повышения качества жизни, а идет процесс выживания или медленного умирания наиболее слабых муниципальных образований или их частей (напри­мер, сельсоветов)» [42, с.86].

Другие проблемы перехода к стратегическому планированию и управле­нию стратегическим развитием в МО, в том числе те, решение которых крайне ограничено внешними по отношению к МО обстоятельствами, представлены ниже. Внешние проблемы.

-         Сложности во взаимодействиях МО, субъекта РФ, центра (в том числе тер­риториальные, межбюджетные, управленческие (по объектам) и др. кон­фликты интересов).