Роль местного самоуправления в финансировании социальной сферы Кыргызской Республики

  Проведение экономической  и финансовой децентрализации                             

      Данная сложная проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования и развития коммунальной собственности, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы финансово-экономической деятельности органов МСУ и другие. Несмотря на предпринимаемые усилия в этом направлении, вопрос финансово-экономической децентрализации остается нерешенным по ряду причин объективного и субъективного характера. Действующая модель неконцентрированных межбюджетных отношений не способствует укреплению финансово-экономических основ МСУ. В результате этого имеется резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие у органов МСУ реальных стимулов в повышении собираемости налогов и других поступлений. Более того, территориальные административные органы вышестоящих уровней при утверждении бюджета ежегодно пересматривают нормативы отчислений от общегосударственных регулируемых налогов, что ведет к неопределенности в планировании социально-экономического развития и местного бюджета органов МСУ. В силу чего органы МСУ находятся в трудном финансовом положении, испытывая в большинстве случаев острый дефицит в финансовых ресурсах для поддержания жизнеспособности объектов коммунальной собственности, сохранения и развития исторического и культурного наследия, обеспечения благосостояния населения. Для улучшения качества предоставляемых социальных услуг, оказываемых на местном уровне, необходимо четко разграничить полномочия по доходам и расходам каждого территориального уровня местного бюджета и законодательно закрепить самостоятельность органов МСУ в распределении финансовых ресурсов.     Согласно принципу субсидиарности, местные власти ближе к населению и лучше понимают, какие услуги наиболее востребованы и как они должны быть оказаны местному населению. Эффективное использование местных финансовых ресурсов обуславливает внедрение модели составления местного бюджета на программной основе, которая позволяет органам МСУ распределять средства согласно целям их приоритетных программ. Местный бюджет органов МСУ, составленный в формате "Программного бюджета", должен планироваться на долгосрочную перспективу: процесс определения роли, целей и задач каждого учреждения и организации должен управляться руководством этих учреждений и организаций и органами МСУ. Таким образом, внедрение метода составления и исполнения местного бюджета на программной основе облегчит оценку исполнения и улучшит прозрачность расходования средств. С учетом этого политика государственных расходов должна строиться на принципе полноты обеспечения и доступности основных услуг для всех граждан с учетом поддержания в целом макроэкономического равновесия и с определенным экономическим ростом.В связи с этим важным условием повышения эффективности межбюджетных отношений в значительной мере является четкое разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы и установление твердых нормативов отчислений по общегосударственным налогам и регулируемым налогам на постоянной основе, что предполагает совершенствование налогового и бюджетного законодательства Кыргызской Республики, разработку новой прозрачной методики расчета категориальных и выравнивающих грантов. Кроме того, необходимо ввести стимулирующий грант, который будет предоставляться непосредственно органам МСУ первичного уровня (айыл окмоту) на конкурсной основе на капитальные вложения (инвестиции) в объекты социальной инфраструктуры. При этом введение стимулирующего гранта позволит выделять средства из местного бюджета айыл окмоту на капитальные вложения (инвестиции) и стимулировать увеличение дохода и расширение налогооблагаемой базы органов МСУ. В связи с этим в законодательстве Кыргызской Республики необходимо четко определить бюджетные полномочия республиканского бюджета, местных бюджетов между вышестоящими территориальными уровнями и бюджет органов МСУ. Такая реформа позволит более точно рассчитывать доходные возможности и бюджетную обеспеченность органов МСУ и размеры необходимой им финансовой помощи.            Кроме этого, необходимо в разрабатываемом проекте Закона Кыргызской Республики "О финансово-экономических основах местного самоуправления" предусмотреть стандарты прозрачности финансово-бюджетной системы органов МСУ, так как эффективный контроль может быть только со стороны информированного местного населения. Коммунальная собственность, доход от ее аренды и управление недвижимостью в комплексе - это организационные рычаги и возможности, с помощью которых решаются задачи структурной перестройки и реформирования экономики МСУ. Однако для достижения стабильной экономической основы МСУ необходимо совершенствовать законодательную базу, позволяющую местным сообществам быть субъектами управления в государстве, а не его придатками. В настоящее время еще функционируют предприятия, принадлежащие государству, которые в основном занимаются обеспечением водой, канализацией, вывозом твердых отходов и другими местными услугами, используя коммунальную собственность МСУ по принципу хозяйственного управления. В этих случаях органы МСУ юридически не имеют реального контроля над этими монопольными поставщиками услуг. Эти предприятия необходимо реструктуризировать, при этом учредителями должны являться органы МСУ, а не государство. При положительном решении этого вопроса органы МСУ, как учредители, должны внедрить механизмы по общему управлению предприятиями без прямого вовлечения в ежедневное управление таким образом, чтобы предприятия могли эффективно работать, и были ориентированы на бизнес. В частности, если предприятия должны выжить и обеспечивать стабильно услугами местное население, необходимо внедрить полное возмещение издержек производства насколько это возможно. Это потребует политической смелости со стороны органов МСУ при внедрении рациональных тарифов и их сборе. Предполагается, что эффективное использование коммунальной собственности позволит органам МСУ получить максимально возможный нематериальный результат в виде количественного роста объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения местного сообщества (торговля, бытовое обслуживание, общественное питание); укрепления конкурентной среды, снижения цен на потребительском рынке товаров и услуг; образования дополнительных рабочих мест и создания предпосылок для благоприятного инвестиционного климата на территории местного сообщества. Органы МСУ должны улучшать использование коммунальной собственности и привлекать частный сектор и группы сообществ для стимулирования экономического развития. Поэтому в проекте         Закона "О финансово-экономических основах местного самоуправления" необходимо определить партнерские отношения между органами МСУ, коммунальными предприятиями и частным сектором. Эта сфера потребует в долгосрочной перспективе значительной поддержки институционального развития органов местного самоуправления, частного сектора и организации сообществ.  

  Становление муниципальной  службы и совершенствование кадровой работы.     Для эффективного решения все возрастающих целей и задач органы МСУ должны иметь эффективную муниципальную службу, обладать высоким человеческим и институциональным потенциалом. Поэтому необходимо принять Закон "О муниципальной службе", который обеспечит муниципальных служащих соответствующими условиями и возможностями (заработная плата, ранги, повышение квалификации, социальная защита и др.). Следует создать эффективную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Новые условия оказания услуг будут учитывать особенности системы МСУ, и способствовать привлечению и удерживанию кадров. В целях проведения эффективной тренинговой деятельности необходимо разработать и внедрить тренинговые руководства и материалы по вопросам децентрализации, МСУ, социальной мобилизации, финансово-экономическим и кадровым, правовым, организационно-методическим и информационно-коммуникационным вопросам. Необходимо установить сотрудничество с государственными и негосударственными академическими и образовательными структурами по вопросам организации систематической подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Необходимо широко развить конкурсную систему заполнения вакантных должностей муниципальной службы, эффективную систему аттестации муниципальных служащих. Повсеместно следует создать комиссии по этике муниципальных служащих, разработать и принять Кодекс профессиональной этики муниципального служащего. Надлежит кардинально изменить психологию мышления муниципальных служащих. Необходимо совершенствовать управленческие знания и навыки депутатов местных кенешей, сотрудников органов МСУ в рамках программ подготовки и повышения квалификации, которые будут разработаны специально для муниципальных служащих и технического персонала.

      Необходимо, в проекте Закона "О  муниципальной службе" заложить  норму о том, что служащие  и специалисты органов МСУ  будут проходить раз в пять  лет переподготовку или повышение  квалификации в высших учебных  заведениях республики, Академии управления при Президенте Кыргызской Республики, региональных центрах, а также за рубежом. Особое внимание должно уделяться вопросам обучения и повышения квалификации, прежде всего депутатов местных кенешей и глав айыл окмоту, старост сел, лидеров общинных организаций и других руководящих кадров. Следует в высших учебных заведениях республики, в том числе в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики осуществлять подготовку муниципальных служащих. Необходимо постоянно разрабатывать инновационные учебные программы и проводить различные краткосрочные и долгосрочные обучающие курсы, тренинги для депутатов местных кенешей, глав айыл окмоту, сотрудников их аппаратов, представителей общинных организаций, общественных и иных организаций. В этой связи необходимо создать как минимум два региональных центра (на севере и на юге республики), с соответствующими базами, педагогическими кадрами и техническими средствами. Следует полностью укомплектовать органы МСУ высококвалифицированными специалистами, которые будут успешно проводить реформы на местах. Инновационные формы и методы в подготовке, поощрении и информировании сотрудников и граждан станут стимулами и средством в их непрерывном образовании и переподготовке. Необходимо обеспечить преемственность кадров органов МСУ. Особое внимание следует уделить равноправному гендерному развитию. Информационное, организационное и научно-методическое обеспечение органов МСУ, муниципальных служащих. Необходимо создать Дистантную систему обучения муниципальных служащих и Научно-исследовательский, информационный центр, с соответствующей информационно-коммуникационной, технической и редакционно-издательской базой. Следует разрабатывать, издавать и распространять различные методические пособия, инструкции, руководства и т.д. Необходимо добиваться того, чтобы Научно-исследовательский, информационный центр служил также в качестве Регионального ресурсного центра для всей Центральной Азии.

        Мероприятия по развитию человеческого  потенциала необходимо начинать с создания информационных центров, как в регионах, так и в органах МСУ. В этих центрах следует сформировать базы данных социально-экономического развития сел и городов. В каждом айыл окмоту необходимо создать системы связи посредством электронной почты. На центральных и региональных уровнях следует создать системы "Электронный айыл окмоту".           

       Децентрализацию и развитие местного  самоуправления необходимо осуществлять  на основе научных достижений, оценки и аттестации, научных  исследований и проектов и, кроме того, на основе мирового опыта. Следует создать эффективную систему непрерывного образования муниципальных служащих и их информационного и научно-методического обеспечения. Необходимо регулярно проводить совещания и семинары в целях обмена опытом по вопросам и проблемам развития МСУ, а также инновационные тренинги, научно-практические конференции, семинары и симпозиумы. Низкий уровень представительства женщин в органах государственного и муниципального управления (только 4% женщин в парламенте  9 из 102 высших должностей в высшем руководстве Правительства) приносит значительные издержки. Поэтому гендерный баланс на уровне принятия решений (через равное представительство на всех уровнях) и гендерная чувствительность в процессе государственного и муниципального управления будут являться предпосылками для достижения равноправного, открытого и ответственного развития. Следует развить связи и партнерство с Бюро "Гендер в развитии", это обеспечит равноправное развитие на всех уровнях управления, позволит повысить гендерную осведомленность среди государственных и муниципальных служащих. Компонент по Информационно-коммуникационным технологиям необходимо реализовать как часть программы по управлению на центральном уровне. Также следует развить систему Информационно-коммуникационного обеспечения и взаимодействия органов местной власти, внедрить новые информационные технологии, ускорить процесс внедрения высоких информационно-коммуникационных технологий передачи и обработки информации в системе МСУ.  

  Социальная мобилизация  и развитие человеческого  потенциал.

        В настоящее время в республике успешно действуют более 1800 общинных организаций. Количество членов общинных организаций составляет около 50000 человек. Однако действующие общинные организации сталкиваются со многими проблемами из-за неурегулированности их статуса. Для этого, прежде всего, необходимо разработать и принять соответствующий правовой акт, регулирующий вопросы организации и деятельности общинных организаций, определяющий их статус, права и обязанности, а также соответствующие сферы их деятельности как юридического лица. Необходимо создать эффективную систему социальной мобилизации и превентивного развития, которая позволит достичь активного участия населения в делах местных сообществ, жители сел и поселков будут организованы в самоуправляющиеся общинные организации и ассоциации, другие институты с активным использованием собственных и привлеченных ресурсов. Устойчивые общинные, финансово-экономические организации, фирмы, компании и другие самоуправляющиеся институты помогут органам МСУ повышать человеческий потенциал, улучшить жизнь населения, будут способствовать социально-экономическому развитию сел, поселков и городов при активной поддержке органов государственной власти. В селах и поселках республики необходимо широко распространить накопленный уникальный опыт проведения социальной мобилизации, формирования местных фондов развития. Следует всемерно развивать системы микрофинансирования и микрокредитования населения. В последующем на базе кредитных союзов, фондов местного развития и других финансово-кредитных учреждений необходимо создавать муниципальные банки в селах и городах. В целях широкого распространения концепции социальной мобилизации следует развивать систему обучения, регулярно проводить тренинги, в том числе по планированию, разработке различных проектов и программ. Необходимо разрабатывать и реализовывать специальные обучающие программы тренеров по социальной мобилизации. Обученные тренеры и добившиеся успехов лидеры по социальной мобилизации помогут другим лидерам и специалистам органов МСУ.  

  Консолидация гражданского общества. 

        Мировой опыт показывает, что  городские и сельские органы  МСУ, даже после обучения и  развития потенциала, не могут  в полной мере выполнять все свои функции самостоятельно. Для успешной работы органам МСУ необходимо активное сотрудничество с государственной администрацией, с одной стороны, и с различными группами граждан, общественными и общинными организациями, частным сектором - с другой стороны. В действительности - это прямая связь между гражданами и Правительством, органами государственного управления и МСУ. Необходимо обеспечить стимулирование и содействие диалогу между органами местной власти и различными партнерами, общественными организациями, частным сектором посредством разработки и реализации совместных проектов и программ развития, проведения мероприятий, встреч, семинаров круглых столов и т.д. Органам государственной власти и МСУ следует активизировать деятельность по созданию рабочих мест и снижению уровня бедности, организации действенной адресной социальной защиты, обеспечению повсеместного доступа к качественным медицинским услугам и образованию. Их усилия также необходимо направить на развитие культуры и искусства, народных традиций, пропаганду здорового образа жизни, активное внедрение опыта социальной мобилизации, формирования местных фондов развития. Положительный опыт, накопленный пилотными айыл окмоту, необходимо распространить в других айыл окмоту республики. Следует создать широкую сеть и обеспечить эффективную деятельность различных ассоциаций в партнерстве с частным сектором и общественными объединениями, политическими партиями. Их потенциал необходимо направить на преодоление бедности, повышение уровня жизни членов местных сообществ, развитие социальной инфраструктуры. Следует активно поддержать малый и средний бизнес, предпринимательство - как действенное средство создания рабочих мест и снижения уровня бедности. Необходимо провести эффективное реформирование системы здравоохранения и образования на селе. Проводимые реформы позволят заметно повысить уровень образования и культуры, повысить социально-экономическое положение населения сел и городов. Необходимо достигнуть высокой консолидации общества и обеспечения эффективного партнерства в деятельности органов государственной власти и МСУ, гражданского общества и частного сектора по достижению целей и задач данной Стратегии, Комплексной основы развития Кыргызстана до 2010 года (КОР) и Национальной стратегии сокращения бедности (НССБ). Система раннего предупреждения конфликтов (Превентивное развитие). Необходимо разработать подпрограмму реализации специальных мер по профилактике и предупреждению возможных конфликтных ситуаций и кризисов в отдельных регионах Кыргызстана, методов эффективного превентивного развития. В данную подпрограмму следует включить такие важные направления, как формулирование методик превентивного развития для поддержки усилий Правительства и местных органов власти по организации мероприятий нацеленных на предупреждение конфликтов, мобилизацию людей для предотвращения конфликтных ситуаций в регионах; установление институционального механизма на низовом уровне для системы раннего предупреждения конфликтов. Необходимо создать систему превентивного развития, включающую методику и инструменты для раннего предупреждения конфликтов. Следует разработать вышеуказанную методику и внедрить ее на уровне органов местной власти и местных сообществ республики. Необходимо создать на областных и районных уровнях информационные и ресурсные центры по превентивному развитию. Органам МСУ необходимо постоянно оказывать содействие общинным организациям в мобилизации ресурсов, формировании местных фондов развития, получении малых грантов для проектов, направленных на превентивное развитие. Усилия органов местной власти следует направить на создание и развитие потенциала общинных организаций, и создание условий для достижения социальной гармонии, развития, толерантности и мира. Необходимо регулярно проводить для работников айыл окмоту и общин, в целях развития их потенциала по превентивному развитию, тренинги по вопросам гендерной политики, предотвращения конфликтов, навыков переговорного процесса и лидерства на уровне местных сообществ.  

  Механизм реализации стратегии.  

         Для практической реализации  настоящей Стратегии Правительством  Кыргызской Республики должен  быть принят план комплексных  мероприятий, в котором следует  предусмотреть конкретные мероприятия,  ответственные органы и организации,  сроки их выполнения. Кроме того, необходимо определить источники финансирования этих мероприятий. Координация процесса реализации Стратегии подлежит осуществлению специально созданным коллегиальным органом, имеющим статус координационного совета, куда войдут представители органов государственной власти и МСУ, общественных организаций, гражданского общества. Успешная реализация Стратегии во многом будет зависеть от усилий органов государственной власти и МСУ всех уровней, вклада финансовых средств как отечественных, так и международных доноров. Необходимо постоянно привлекать различные международные институты, учреждения и организации, в целях получения финансовой и технической поддержки при реализации Стратегии и плана комплексных мероприятий.        Координационный совет должен регулярно проводить мониторинг, анализ процессов реализации Стратегии и плана комплексных мероприятий, и на их основе вносить соответствующие предложения в Администрацию Президента и Правительство Кыргызской Республики.

 3.3  Социологического исследования о степени удовлетворенности населения Карабалты услугами, предоставляемыми органами МСУ  и городскими предприятиями коммунальных услуг (приложение 3).

      Описание исследования.

      Финансирование исследования

  Исследование  финансировалось Агентством США по международному развитию в  рамках проекта «Развитие местного самоуправления в Центральной Азии ll», реализуемого Урбан Институтом и Агентством развития и инвестирования сообществ (АРИС) в рамках проекта по развитию инфраструктуры и наращиванию потенциала малых городов.

  Цель исследования:

      Изучение  мнения населения о степени удовлетворенности  услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления г. Карабалты  и городскими предприятиями коммунальных услуг. Исследование было сфокусировано на следующих основных вопросах:

• на анализе мнений о доступности информации, касающейся местного самоуправления, и уровне удовлетворения работой местного самоуправления города;
• на анализе мнений о чистоте города и вывозе мусора;
• на анализе мнений о предоставляемых услугах водоснабжения и канализации;
• на анализе мнений о состоянии основных городских дорог.