Начатый процесс социальной мобилизации
населения и создания общинных
организаций и местных НПО
позволяет широко привлекать
население к управлению делами
местного значения, преодолевать чувство
иждивенчества, выявляя скрытые ресурсы,
которые направляются на решение местных
задач. В результате целенаправленного
осуществления реформы местного самоуправления
Кыргызстан, по оценке ряда международных
организаций, является в данной области
одной из ведущих стран Содружества.
В настоящее время перед Кыргызстаном
стоит задача второй фазы децентрализации
государственного управления и развития
МСУ в целях всемерного развития системы
народовластия. Для этого требуется решить
ряд концептуальных и актуальных вопросов
и проблем. Анализ прогресса и текущей
ситуации в республике показал, что главными
нерешенными проблемами дальнейшей децентрализации
государственного управления и развития
МСУ являются: Несовершенность законодательной
базы. Сегодня еще не создано необходимой
правовой базы призванной обеспечить,
прежде всего, оптимальную децентрализацию
государственного управления, создание
эффективных институтов управления на
уровне МСУ, эффективную экономическую
и финансовую децентрализацию, создание
системы муниципальной службы и развития
их потенциала, социальной мобилизации
и т.д. Медленное осуществление процессов
децентрализации государственного управления
и недостаточная государственная поддержка
органов МСУ. Органы МСУ пока еще не получили
достаточно власти и финансово-экономических
средств для эффективного осуществления
своих прав. В законодательстве недостаточно
четко определены функции и полномочия,
ответственность различных органов исполнительной
власти и МСУ. Затянулся процесс передачи
функций и соответствующих финансово-экономических
ресурсов органам МСУ, отсутствует механизм
их передачи. Это заметно сдерживает более
углубленное внедрение демократических
форм проявления массовой активности
местного сообщества, замедляет ход развития
органов МСУ. Одним из факторов препятствующих
передаче достаточных полномочий, является
многозвенность управления по вертикали.
Неэффективные механизмы финансово-экономического
регулирования. Финансы и местный бюджет
по-прежнему централизованы, не создана
эффективная налоговая база, крайне ограничены
бюджетные возможности органов МСУ. Не
создана правовая база экономической
и финансовой децентрализации. Не урегулирован
механизм передачи органам МСУ финансово-экономических
ресурсов в соответствии с их функциями
и полномочиями. Низкий профессиональный
уровень муниципальных служащих, отсутствие
действенной кадровой работы. Еще не принят
закон о муниципальной службе, не создана
система работы с кадрами муниципальных
служащих, их подготовки, переподготовки
и повышения квалификации, а также их мотивации
и социальной защиты. Отсутствует информационно-техническое
и научно-методическое обеспечение кадров
органов МСУ. Недостаточность развития
социальной мобилизации и развития человеческого
потенциала. Пока еще недостаточно активно
осуществляется социальная мобилизация
местных жителей в ассоциации, объединения
и общинные организации. Органами местной
государственной администрации и МСУ
не в полной мере оказывается поддержка
в ходе их создания и развития, слабо привлекаются
их личные сбережения и другие финансовые
средства. Отмечается пассивность населения
в процессе принятия решений, способствующих
улучшению их жизни. Не развито эффективное
партнерство и взаимодействие органов
государственной власти и МСУ, гражданского
общества и частного сектора. Успешный
опыт пилотных айыл окмоту по социальной
мобилизации и укреплению общественного
и частного сектора, партнерства между
государством и общинными организациями
недостаточно распространяется во всех
регионах республики, остается ограниченным
по масштабам и не сопровождается соответствующей
правовой базой.
В 2001 году Президентом Кыргызской
Республики был принят указ, направленный
на широкое применение опыта
социальной мобилизации во всех
регионах республики.
Декларация
перспектив развития. Ключевыми принципами
децентрализации государственного управления
и развития местного самоуправления будут:
Верховенство закона. Интересы граждан,
членов сообществ и МСУ должны быть закреплены
законодательно. Разграничение полномочий.
Это общий принцип институциональной
организации власти и управления, устанавливающий,
что "решения принимаются как можно
ближе к гражданину". Согласно этому,
все вопросы, которые можно решить на местах,
должны передаваться из вышестоящего
уровня управления на нижестоящие. Исключительность.
Полномочия, передаваемые органам МСУ,
должны быть по возможности полными и
исключительными.Ограниченный контроль.
Любой административный контроль местных
властей может быть осуществлен лишь в
тех случаях, когда это установлено законами
КР. Права и возможности органов МСУ
регулировать и управлять значительной
долей общественных дел под их собственную
ответственность и в интересах местного
населения.Фискальная децентрализация.
Предоставление органам МСУ адекватных
экономических и финансовых ресурсов,
соответствующие их функциям и полномочиям.Партнерство,
прозрачное и эффективное управление.
Правительство Кыргызской Республики,
органы МСУ, гражданское общество, частный
сектор, международные организации, страны-доноры
на основе партнерства и согласия направляют
свои усилия на реализацию целей и задач
данной стратегии. Направления и компоненты
Стратегии включают упреждающие меры
по преодолению ожидаемых потенциальных
препятствий на пути достижения целей
и задач Стратегии. К 2010 году предполагается
создание эффективной организационно-правовой
и финансово-экономической базы развития
МСУ на основе децентрализации, которая
будет строиться в соответствии с Конституцией
Кыргызской Республики, отражать традиции
кыргызского народа и учитывать международные
нормы и опыт в деятельности органов МСУ.
В соответствии с этим предполагается
осуществление важных политических и
административных реформ по дальнейшей
децентрализации государственного управления
и развитию МСУ, которые потребуют изменения
административно-территориального устройства
республики посредством принятия соответствующего
правового акта об административно-территориальном
устройстве Кыргызской Республики. В соответствии
с задачами УЧР, можно будет практиковать
осуществление пилотных проектов по созданию
специальных округов (административных,
образовательных, медицинских и других)
в целях совершенствования системы управления
различными отраслями. Органы МСУ будут
иметь децентрализованные финансово-бюджетные
средства, располагать эффективной местной
налоговой системой. Они будут наделены
такими правами, как создание местных
финансово-кредитных учреждений, получение
и заем финансовых средств для долгосрочного
инвестирования в социальную инфраструктуру.
Все эти права и нормы будут отражены в
Законе "О финансово-экономических
основах местного самоуправления",
на основе которого повсеместно будут
проходить открытые бюджетные слушания
по вопросам формирования и исполнения
бюджета органов МСУ. Будет введен единый
порядок составления, рассмотрения и утверждения
местных бюджетов, обеспечена прозрачность
всей финансово-хозяйственной деятельности
органов МСУ, включая сведения по налоговым
поступлениям и расходам. Для многих органов
МСУ удельный вес их доходов будет формироваться
за счет их собственных налогов, главным
среди которых будут земельный налог и
налог на недвижимость, который предстоит
ввести в соответствии с законодательством
Кыргызской Республики. Органы
МСУ будут самостоятельно распределять
собственные бюджетные средства по расходам,
основываясь на ожидаемых уровнях налоговых
поступлений и получаемых грантов из республиканского
бюджета и вышестоящего территориального
уровня. Расходные полномочия будут четко
разграничены между всеми уровнями местных
бюджетов, в результате чего многие органы
местного самоуправления станут достаточно
независимыми в управлении своими финансами.
Будет введен новый метод "составления
бюджета на программной основе", который
даст возможность оценивать бюджетные
показатели в различных программах и обеспечивать
эффективное и рациональное использование
бюджетных средств. Будет создана эффективная
система кадровой работы и муниципальной
службы. Органы МСУ будут обладать развитым
человеческим и институциональным потенциалом,
необходимым для эффективного осуществления
их функций. Будет принят Закон Кыргызской
Республики "О муниципальной службе",
который позволит муниципальным служащим
иметь соответствующие статус, условия
и возможности (заработная плата, социальная
защита и др.).
В высших учебных заведениях республики,
в том числе и в Академии управления при
Президенте Киргизской Республики, будет
осуществляться качественная подготовка,
переподготовка и повышение квалификации
муниципальных служащих. На их базе начнут
действовать различные краткосрочные
и долгосрочные обучающие курсы и программы.
Органы МСУ будут полностью укомплектованы
высококвалифицированными специалистами,
переподготовка и повышение квалификации
которых будут проходить в региональных
центрах и школах муниципального управления.
Широкое применение найдут информационная
система "Электронный айыл окмоту",
Дистантная система обучения муниципальных
служащих, будут приняты меры по созданию
научно-исследовательских и информационных
центров с соответствующей информационно-коммуникационной,
технической и издательской базой.
Создание эффективной системы
социальной мобилизации и превентивного
развития позволит достичь активного
участия населения в делах
местных сообществ, жители сел
и поселков будут организованы
в самоуправляющиеся общинные организации
и ассоциации, другие институты, с активным
использованием собственных и привлеченных
ресурсов. Устойчивые общинные, финансово-экономические
организации, фирмы, компании и другие
самоуправляющиеся институты помогут
органам МСУ повысить человеческий потенциал,
улучшить жизнь населения, будут способствовать
социально-экономическому развитию сел,
поселков и городов при активной поддержке
органов государственной власти. Среди
органов МСУ будет широко распространятся
накопленный уникальный опыт проведения
социальной мобилизации, формирования
местных фондов развития, микрофинансирования
и микрокредитования населения. Статус,
роль общинных организаций, их объединений
подлежит закреплению в соответствующем
нормативном правовом акте, направленном
на регулирование их деятельности. Со
временем на базе кредитных союзов, фондов
местного развития и других финансово-кредитных
учреждений могут быть созданы сельские
муниципальные банки. Постоянно
будут проводиться различные тренинги,
в том числе по планированию, разработке
соответствующих проектов и программ,
развитию человеческого потенциала. Будет
проводиться соответствующая работа по
построению консолидированного и справедливого
гражданского общества, обеспечению проведения
действенной социальной защиты. Предусматривается
развитие эффективного партнерства местных
и центральных органов власти, Правительства
Кыргызской Республики и гражданского
общества, частного сектора. Усилия органов
МСУ будут направлены на создание рабочих
мест, снижение уровня бедности, обеспечение
доступа к качественным медицинским услугам
и образованию. В республике будет широко
развита сеть различных ассоциаций органов
местного самоуправления, которые совместно
с частным сектором, гражданским обществом,
общественными организациями и политическими
партиями будут осуществлять эффективную
деятельность. Их потенциал предполагается
направить на преодоление бедности, повышение
уровня жизни членов местных сообществ,
развитие социальной инфраструктуры на
основе активного развития на местах малого
и среднего бизнеса, предпринимательства.
Формирование эффективной
правовой базы.
Действующая правовая база требует
совершенствования, приведения нормативных
правовых актов в строгое соответствие
с Конституцией Кыргызской Республики,
а также разработки и принятия в ближайшее
время таких приоритетных законов, как
"О финансово-экономических основах
местного самоуправления в Кыргызской
Республике" и "О муниципальной службе".
Необходимо законодательным путем урегулировать
вопросы, связанные с деятельностью общинных
организаций, разграничением функций
государственной власти и местного самоуправления,
проведением референдума на местном уровне
и регулированием административно-территориального
устройства Кыргызской Республики. Одновременно
необходимо провести инвентаризацию и
анализ действующих нормативных правовых
актов в целях устранения противоречий
и дальнейшей систематизации правовых
норм в едином законе. Необходимо осуществить
ревизию действующего Закона Кыргызской
Республики "О Правительстве Кыргызской
Республики" в целях урегулирования
отдельных его положений с достижениями
реформы местного самоуправления, с принятыми
правовыми актами по местному самоуправлению,
в том числе в части распределения полномочий
между центральными и местными властями.
Органы МСУ должны также располагать необходимой
законодательной базой для организации
экономической и финансово-бюджетной
деятельности. В этих целях необходимо
принять Закон Кыргызской Республики
"О внесении изменений и дополнений
в Налоговый кодекс Кыргызской Республики",
который отрегулирует вопросы местных
бюджетов и налогов. Затем будут приняты
соответствующие правовые акты по вопросам
создания местных фондов развития и муниципальных
банков в городах и селах. В целях создания
правовой базы для организации эффективной
системы муниципальной службы, переподготовки
и повышения квалификации муниципальных
служащих, их научно-методического обеспечения
в ближайшее время в Жогорку Кенеш Кыргызской
Республики будет направлен проект Закона
"О муниципальной службе", содержащий
Реестр муниципальных должностей и их
функций. Будет разработан и принят Кодекс
профессиональной этики муниципального
служащего. Будет также создана прочная
правовая база для развития социальной
мобилизации, дальнейшей консолидации
гражданского общества. Следует принять
соответствующие правовые акты по таким
вопросам, как - Ассоциация органов местного
самоуправления в Кыргызской Республике.
К 2010 году необходимо принять Кодекс о
местном самоуправлении в Кыргызской
Республике, содержащий нормы, обеспечивающие
эффективную деятельность органов МСУ.
Также должны быть приняты меры по совершенствованию
уставов городов, сел и поселков, правовых
актов органов МСУ и повышению их роли
в деятельности органов МСУ. В целях организации
эффективной деятельности органов МСУ
в рамках законодательства Кыргызской
Республики, проведения широкой работы
в селах, поселках и городах по правовому
воспитанию населения и выполнения другой
соответствующей работы в штатную численность
айыл окмоту и городских управ необходимо
ввести должности юристов. Следует организовать
соответствующее правовое просвещение
населения, обеспечить свободный доступ
к действующим нормативным правовым актам,
создать необходимые условия для развития
информационно-коммуникационных технических
систем.
Политические, административные
реформы и государственная
поддержка органов
местного самоуправления.
Политический, административный и институциональные
аспекты Стратегии нацелены на формулирование
и внедрение основополагающих принципов
децентрализации государственного управления
и развития МСУ. Прежде всего, необходимо
обеспечить профессионализацию работников
органов МСУ осуществить функциональную
реформу, организационные и структурные
преобразования, включающие в себя разграничение
функций и полномочий между территориальными
уровнями управления; устранение параллелизма
и дублирования, упразднение ненужных
функций и полномочий местных органов
государственного управления и МСУ различного
уровня; расширение функций и полномочий
представительных и исполнительных органов
МСУ в целях создания эффективной, функционально
сбалансированной системы органов МСУ
и государственного управления. На первом
этапе реализации Стратегии необходимо
четко определить цели и задачи каждого
органа государственного и муниципального
управления, разграничить законодательно
их функции, полномочия и ответственность,
обеспечить их соответствующими финансовыми
и экономическими ресурсами и разработать
механизм их передачи. В соответствии
с КОР Стратегия предусматривает ограничение
функций центральных органов государственного
управления, в результате чего каждый
уровень будет иметь свои четко определенные
основные и дополнительные функции. Для
этого необходимо преодолеть существующее
положение, когда каждый уровень государственного
управления выполняет по своему усмотрению
функции, которые он считает наиболее
важными, перспективными, выгодными, и
передает менее важные полномочия на нижестоящий
уровень. Поэтому функции и полномочия,
ответственность необходимо закрепить
только за тем органом государственного
управления или МСУ, который сможет реализовать
их наиболее эффективно. На основе такого
анализа должны быть созданы соответствующие
структуры управления с учетом целей,
задач, объема функций и полномочий.Принятый
недавно Закон Кыргызской Республики
"О местном самоуправлении и местной
государственной администрации" является
основным позитивным шагом в процессе
децентрализации, он устанавливает принципы
и основные нормы и направления. Однако
в целях дальнейшего совершенствования,
обеспечения четкого разграничения полномочий,
необходимых для устранения дублирования
и параллелизма между органами МСУ и местной
государственной администрацией, необходимо
в этот Закон внести соответствующие изменения
и дополнения. Эта работа будет осуществлена
в качестве дополнения к процессу по установлению
функциональных обязанностей различных
уровней и звеньев. Поэтому необходимо
разработать и принять соответствующий
правовой акт о разграничении функций,
полномочий и ответственности органов
государственного управления и местного
самоуправления, утвердить в законодательном
порядке Государственный Реестр функций
и полномочий органов государственного
управления и МСУ. При этом предусматривается
следующий принцип разграничения функциональных
обязанностей: Республиканский уровень
ответственен за определение политики,
минимальных стандартов, обеспечение
тарифами, планирование и мобилизацию
крупномасштабных инвестиций. Местная
государственная администрация обеспечивает
управление государственной собственностью,
контроль выполнения органами МСУ
общереспубликанских и национальных государственных
программ, а также исполнением делегированных
государственных полномочий. Органы местного
самоуправления занимаются непосредственно
оказанием услуг населению местных сообществ.
Общинные организации помогают определить
приоритетные потребности, мобилизовать
финансовые ресурсы для частичного финансирования
и рабочую силу для малых инвестиционных
проектов по улучшению состояния объектов
социальной инфраструктуры. Должна быть
обеспечена открытость и транспарентность
системы государственного и муниципального
управления на всех уровнях, а также действенный
контроль со стороны населения за деятельностью
органов МСУ, прежде всего за работой глав
местного самоуправления и мэров городов.
В этих целях предусматриваются меры по
повышению и усилению роли народного курултая,
сходов и собраний членов местного сообщества.
Особое внимание будет уделено процессам
подготовки и проведения качественных
выборов депутатов местных кенешей и глав
МСУ, повышения политической активности
населения местных сообществ. При этих
условиях члены сообществ будут равномерно
представлены в органах МСУ для проведения
адекватного анализа и рассмотрения потребностей
и интересов всех секторов сообществ (по
признакам пола, этнической принадлежности,
возрасту, экономическому и социальному
статусу), а также эффективного использования
их потенциала.
Реформа административно-территориального
устройства - одна из наиболее существенных
проблем, стоящих перед государством в
среднесрочной перспективе, так как именно
от этого зависит количество уровней управления
по вертикали и горизонтали. Существующая
четырехуровневая система административно-территориального
устройства (республика, область, район
и города, села, поселки), оставшаяся в
наследство от советского командно-административного
строя, начала не соответствовать развивающимся
демократическим процессам и рыночным
отношениям. Эта проблема в будущем может
стать одной из самых сложных и спорных
в деле дальнейшего совершенствования
системы государственного управления
территориями. В этой связи в рамках данной
Стратегии предстоит решить вопрос перехода
с четырехуровневого административно-территориального
устройства государства на трехуровневое.
При этом целесообразно проведение пилотных
проектов на уровне отдельных районов,
результаты которых помогут определить
возможные практические направления будущих
административно-территориальных преобразований.
Данная концепция и итоги проведенных
пилотных проектов лягут в основу проекта
соответствующего документа, направленного
на урегулирование административно-территориального
устройства Кыргызской Республики.