Роль местного самоуправления в финансировании социальной сферы Кыргызской Республики

      В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился тип местного самоуправления, получившей название англосакского. Подобная муниципальная система действует в таких странах как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.

     Одна  из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Англии министерство  по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в  иных областях, в частности, в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.

     Другой  характерной чертой англосаксонской  модели местного самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные  органы могут делать лишь то, что  им прямо разрешено законом. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них  парламентом. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статусами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти.

     Отношения между центральной власти и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. 

     Континентальная система местного самоуправления.

     Наряду  с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует континентальная (французская) система местного самоуправления. Для  Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающейся центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, роспуск и др.), но имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов.

    Основой местного самоуправления во Франции  являются коммуны, которых насчитывается  более 36 тысяч. В большинстве своем  они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2 000 жителей – каждая коммуна имеет свой совет, который  избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте – комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены как противоречащие закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие  на местном уровне специального уполномоченного  правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. 

       Советская система  местного самоуправления.

В основе советской модели лежит отрицание  принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. Советская система местного управления отличается жесткой иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Исполнительными органами местных советов, как правило, являлись формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комитеты. Они обычно действовали согласно принципу двойного подчинения – вышестоящему органу управления и соответствующему местному совету. Местные советы так и не обрели качеств самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли советы. Важной особенностью организации и деятельности советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

• выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией советами политики партии;
• руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в советах.

         Муниципальные реформы, проведенные  в последние годы во Франции  и Великобритании, в определенной  мере ослабили различия двух  основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, эти различия полностью.

     Местное самоуправление в Германии а также  Австрии, Японии и в Кыргызской Республике имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах.

         Местное самоуправление подчиняется  закону и только  закону.

      Это чрезвычайно важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Эта идея крайне актуальна для оценки местного самоуправления, эффективности его действий в нашей действительности в Кыргызской Республике.

      В самом деле, мы пока делаем первые шаги на пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли мы можем сейчас утверждать, что органы местного самоуправления Кыргызской Республики обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как со стороны центральных органов государственной власти, так и  органами местного самоуправления и Конгрессом местных сообществ Кыргызской республики при поддержке программы децентрализации, однако цель вряд ли будет достигнута в  короткие сроки. Напомним, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Местному самоуправлению Кыргызской республики всего несколько лет, и, возможно, должно пройти несколько десятилетий, чтобы оно крепко встало на ноги. 

1.3. Институциональная  структура местной власти, роль и ответственность.

        В строгой интерпретации термин «децентрализация» относится к процессу – политическому делегированию власти. Следует отметить, что в Кыргызстане административная власть находится в руках Акимов по поручению центрального правительства. Несмотря на то, что избираемый местный совет или «кенеш» существует на уровне района и области, он обладает незначительным контролем над полномочиями Акима. Существующая система, следовательно, характеризуется административной децентрализацией, а не политическим делегированием власти. Это вполне закономерно, так как после  получения независимости в августе 1991 года республика освободилась от централизованного правления коммунистической партии.

      Однако, долгосрочной задачей является построение более открытой и демократической системы местной власти.

      Все большее внимание следует уделить  делегированию политической власти избираемому местному совету, который  будет предоставлять различные  основные местные услуги.

          Структура исполнительной власти.

      После обретения независимости в августе 1991 года в  Кыргызстане существует три основных уровня исполнительной власти. Исполнительный уровень в  центре включает вице-премьеров, министров  и председателей государственных  комитетов, подчиняющихся Администрации Президента и Аппарату Премьер-министра; семь областей – Ошская, Джалалабадская и Баткенская на юге, Чуйская, Таласская, Нарынская и Иссык-Кульская на севере и город Бишкек, который получил статус области; города и районы.

      Реалии  твердого исполнительного и иерархического контроля сохранились за более высокими органами (область), контролирующими нижестоящие органы (города и районы), которые, в свою очередь, контролируют аилы. Несмотря на то, что Акимы обладают значительной властью на данном уровне, фактически их назначает Президент, который может их снять в любое время. Система правительства является унитарной. Центральное правительство отвечает за оборону, иностранные дела, международную торговлю, юстицию и разрабатывает государственную политику в таких сферах, как просвещение и здравоохранение, хотя первичная ответственность за обеспечение данных служб лежит на плечах местных администраций. Республика отвечает за перераспределение социальных средств, а экономические и административные расходы делятся между данными двумя уровнями. Республика имеет последнее слово по вопросам сбора поступлений, который осуществляется налоговыми инспекторами Министерства финансов, и политики расходов местных властей и дополнительных бюджетных средств.

Финансово – экономическую основу местной власти составляют:

муниципальная собственность, местные бюджеты, и  иные финансовые ресурсы, имущество, переданное в управление и  иная собственность.

К конкретным функциям муниципального управления относятся:  

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования;
• обеспечение комплексного развития территории;
• удовлетворение потребностей населения в социально –культурных, коммунально – бытовых и других жизненно важных услугах;
• охрана общественного порядка;
• защита прав  и интересов местного самоуправления.

          Роль и ответственность местных государственных администраций

      Принцип твердого исполнительного иерархического контроля сохранился, и более высоко стоящий орган (область) контролирует нижестоящие органы (районы и  города), а районы контролируют аилы. Губернатору-Акиму помогают его заместители – первый заместитель и обычно два или три других, количество варьируется в зависимости от размеров территории и населения. Он отвечает за развитие и контролирует деятельность правительственных отделов в его регионе и координирует их работу. Полномочия его весьма обширны. Большинство областей и районов имеют отделы, соответствующие отделам каждого министерства.

Аким  обладает полномочиями по назначению, зачастую на основе контракта, других служащих отдела и членов своего аппарата. Нет четкой процедуры приема на работу. И, при отсутствии структуры градации, заработной платы и служебных схем, единственным ограничением его решений при таких назначениях являются размеры бюджета, в рамках которого он работает. Аким также принимает решения по  вопросам продвижения по службе. Более того, в целях поощрения усилий и хорошей работы он может выдавать премии своим заместителям и служащим (опять-таки в рамках бюджета). Помимо вознаграждения Аким может дисциплинировать и увольнять подчиненных за плохую работу.

      Временные положения о районных и областных  Кенешах, закрепленные в Президентском Указе, направлены на создание более крупных органов по сравнению с ранее существовавшими: районный  Кенеш теперь состоит из 21-27 избранных депутатов, областные – из 35-37  в зависимости от  количества избирателей. В ближайшее время вряд ли произойдут какие-либо существенные перемены в полномочиях Акима и в способности местного Кенеша контролировать его подотчетность. 
 

Глава 2.    Формирование финансов направленных на социальную сферу  на примере Жайыльской Районной Государственной  Администрации.

            2.1. Структура социального отдела Жайыльской Районной Государственной Администрации.

          На долю городов, поселков и айыл окмоту приходится подавляющее большинство расходов социальной сферы, тогда как расходы на социальную защиту заложены на уровне областей и районов. Необходима ревизия минимальных социальных стандартов и норм, их научная обоснованность, а также система контроля за их соблюдением. Расходные обязательства по выплате заработной платы (и отчислениям в Соцфонд) учителям и врачам закреплены за республиканским бюджетом в виде категориальных грантов. Более высокие бюджетные уровни отвечают за социальную защиту малообеспеченных, престарелых и детей. Наличие данной системы социальной защиты необходимо, так как в условиях рынка обостряются различия в уровне доходов, что приводит к углублению неравенства между слоями населения.