Роль и место партийных фракций депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе

     Отказавшись подчиниться решению Пленума  ЦК КПРФ, Геннадий Селезнев, Светлана Горячева и Николай Губенко 25 мая 2002 г. были исключены из партии. Виктор Зоркальцев (председатель комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций) избежал их участи, оставив за собой руководящий пост. Думское большинство не потребовало ухода уже беспартийных Н. Губенко и С. Горячевой с занимаемых должностей.

     Ситуация  активно обсуждалась в партийной печати. Основной настрой рядовых членов партии выражался в том, что «отказники» уже давно в своей деятельности дрейфовали по направлению к режиму и то, что произошло в апреле 2002 года, является вполне закономерным итогом их «ренегатства».

     В период с апреля 2002 г. по декабрь 2003 гг. не произошло других существенных изменений, связанных с думской структурой. На пленарном заседании, посвященном пересмотру распределения руководящих постов в палате, также была принята отставка А. Шохина (председатель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам) в связи со сложением им депутатских полномочий. На этот пост был назначен В. Зубов («Народный депутат»).

     Рассмотрев  вопрос об участии фракций в формировании структуры Госдумы третьего созыва можно сделать вывод о том, что вопросы о распределении руководящих должностей в Государственной Думе третьего созыва решались в достаточно непростой обстановке.

     Немаловажной  проблемой явилось отсутствие стремления к достижению компромисса по кадровым вопросам. Вместо этого имел место откровенный сговор ряда фракций. Трансформации думской структуры определялись соображениями политической целесообразности, а не стремлением к организации цивилизованного диалога в нижней палате парламента с целью разработки качественного законодательства.

     1.2 Влияние фракций и депутатских групп в Государственной Думе

     На  сегодняшний день для оценки влияния  депутатских объединений достаточно широко используются методы статистики и теории вероятностей. Анализ распределения влияния может осуществляться на основе оценок индексов влияния (например, индекс Банцафа), при различных предположениях о возможности образования коалиций с учетом оценок отношений между группами на базе индекса согласованности²⁹.

     В выборных органах, где у одной из политических партий отсутствует большинство голосов, серьезную роль при принятии решений играют коалиции. Участие депутатского объединения в выигрывающей коалиции позволяет ему значительно повысить уровень своего влияния в парламенте.

     В третьей Думе были представлены две относительно сильные фракции - КПРФ и «Единство». В начале созыва фракция КПРФ самый высокий индекс Банцафа. К весне 2003 г. влияние «Единства» и КПРФ стало примерно одинаковым ( 0,2). Другими влиятельными депутатскими объединениями были «Народный Депутат» и «Отечество - Вся Россия» ( = 0,118).

     Динамика  согласованности позиций депутатских  объединений приведена в разделе «Приложение». Данные, представленные в таблице, достаточно четко характеризуют отношения между фракциями и группами в российском парламенте.

     КПРФ  и АПГ являлись ближайшими союзниками, причем АПГ частично была сформирована из депутатов, представляющих КПРФ. Их индекс согласованности находился на уровне не ниже 0,85. КПРФ занимала радикальную позицию и по мере укрепления «вертикали власти» могла рассчитывать на поддержку только со стороны аграриев.

     Если  рассмотреть динамику индекса для  КПРФ и «Единства», то можно отметить, что к 2002 году сходность их позиций резко снизилась.

     Повышение значения индекса «Единства» и ОВР (до 0,8 и выше) было связано с объединительными процессами и формированием партии «Единая Россия», который завершился в декабре 2001 года.

     Группа «Народный Депутат» и фракция «Единство» имели показатели согласованности позиций 0,55-0,75, т.е. являлись попутчиками.

     Сложно протекало взаимодействие «Единства» и СПС, в отношениях которых были серьезные колебания, хотя данные фракции можно назвать попутчиками.

     Не  смогли стать надежными союзниками демократические фракции - СПС и «Яблоко».

     Позиции ЛДПР колебались, но по ключевым вопросам депутаты этой фракции поддерживали «Единство».

     Следует отметить, что в Государственной  Думе третьего созыва уровень влияния  отдельных фракций определялся  не только их численностью, дисциплинированностью  членов, а, прежде всего, участием в  выигрывающих коалициях.

     При рассмотрении различных законопроектов в Думе третьего созыва складывались следующие коалиции:

1. «большинство реформаторов» (за законы, коренным образом меняющие принципы и методы регулирования в сфере труда, земельных отношений, электроэнергетики и железнодорожного транспорта) - «Единство», «Отечество-Вся Россия», СПС, «Яблоко», «Народный депутат», «Регионы России»;
2. «большинство государственников» (за законы по государственной символике) - «Единство», КПРФ, АПГ, «Народный депутат»;
3. «социальное большинство» (за законы, усиливающие социальную защиту населения) - КПРФ, АПГ, «Отечество-Вся Россия», «Регионы России»;
4. «федеральное большинство» (за законы, усиливающие роль федерального центра) - КПРФ, АПГ, «Единство», «Народный депутат».

     Глава 2. Роль фракций в законодательной деятельности Государственной Думы 

     За  период 2000-2003 гг. российский парламент  рассмотрел большое количество проектов нормативно-правовых актов, принятие которые  оказало существенное влияние на развитие законодательства.

     Всего за период работы третьего созыва состоялось 265 очередных, внеочередных и дополнительных заседаний Думы, на которых в общей сложности было рассмотрено в разных чтениях около 2100 законопроектов³⁰. 

     Депутатские объединения являлись активными  участниками законотворческого  процесса в Государственной Думе третьего созыва. От позиции фракций по вопросам, выносимым на рассмотрение нижней палаты российского парламента, от согласованности при голосовании по ним зависела судьба любого нормативно-правового акта, принятого Думой третьего созыва. Парламентарии, входившие в состав депутатских объединений, активно реализовывали законодательную и представительную функции, используя права, предоставленные им федеральным законодательством и Регламентом Госдумы.

     Прежде  чем перейти к рассмотрению вопроса о роли фракций при принятии или отклонении важнейших проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов, необходимо осветить такие ключевые темы в деятельности нижней палаты российского парламента, как утверждение Председателя Правительства РФ и выражение вотума недоверия ему.

     В соответствии с положением Конституции  Российской Федерации (ст.111) 11 установлен порядок утверждения Председателя Правительства Российской Федерации, при котором его кандидатура вносится на рассмотрение Государственной Думы Президентом Российской Федерации. Трёхкратное отклонение предложенных (-ой) Президентом кандидатур (-ы) ведёт к роспуску Думы.

     В соответствии с положением Конституции Российской Федерации (ст.117 п.3) 12 Госдума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Этим же пунктом предусмотрены два варианта действия для главы государства – отставка Правительства либо несогласие с постановлением Думы. Повторный вотум недоверия кабинету министров ведёт либо к отставке Правительства, либо к роспуску нижней палаты.

     17 мая 2000 года Дума рассмотрела кандидатуру министра финансов Михаила Касьянова, внесенную Президентом РФ В. Путиным для назначения на пост премьер-министра. Центристские фракции высказались в поддержку претендента. Фракция «Яблоко» не нашла оснований, чтобы одобрить кандидатуру Касьянова. Лидер КПРФ Г. Зюганов предложил М. Касьянову в основу своей работы положить не программу Германа Грефа, а программу, разработанную Народно-патриотическим союзом России (руководителем НПСР являлся Г. Зюганов). Б. Немцов в целом одобрял предложенную кандидатуру, но с оговорками, касающимися ситуации в Чечне и со свободой слова в России. Лидер аграриев Н. Харитонов и глава депутатской группы «Регионы России» О. Морозов аргументировали свою позицию доверием к Президенту РФ. Подобные же мнения высказали руководители других депутатских объединений. С результатом «за» - 325, «против» - 55, воздержались – 15. М. Касьянов был утвержден Председателем Правительства.

     Государственная Дума также дважды рассматривала вопрос о недоверии Правительству Михаила Касьянова.

     Первый  раз вопрос был поставлен в  повестку дня 14 марта 2001 года. Велась прямая трансляция заседания по телеканалу «РТР». Инициаторами отставки кабинета министров выступили представители  КПРФ и Агропромышленной группы. Следует подчеркнуть, что в период сбора подписей для внесения вопроса в повестку пленарного заседания Думы, пропрезидентская фракция «Единство» колебалась. Первоначально Б. Грызлов не исключал возможности поддержки инициативы коммунистов. Такое заявление привело к тому, что в прессе рассматривались различные сценарии развития ситуации. Высказывались мнения о том, что вопрос согласован с Президентом РФ В. Путиным и отставка Касьянова либо ключевых министров неизбежна³³. Но к 14 марта «Единство» отказалось от идеи отставки Правительства. Лидеры «Единства», СПС и «Яблока» заявили, что инициатива КПРФ – политический фарс для поднятия собственного рейтинга. Ряд депутатов от «Единства» и ЛДПР выступили с предложением об исключении из повестки дня данного вопроса. Оно не получило поддержки, т.к. противоречило Регламенту Госдумы.

     Премьер не явился на рассмотрение вопроса  о недоверии Правительству, несмотря на тот факт, что ему было направлено официальное приглашение. Такая  линия поведения главы кабинета министров вызвала раздражение у депутатов большинства фракций, даже тех, кто не поддерживал идею отставки Правительства³⁴.

     С основным докладом выступил лидер фракции  КПРФ Г. Зюганов. Он обвинил Правительство  в продолжении ельцинского курса, который привел страну к краху. Председатель КПРФ подчеркнул, что кабинет не способен вывести экономику из критического положения, поэтому с таким Правительством «у России нет будущего - оно должно освободить место для новой команды новых людей»³⁵. Руководитель фракции «Единство» Б. Грызлов парировал, что 2000 год был самым успешным и основная заслуга в этом принадлежит именно кабинету министров во главе с М. Касьяновым. Представители СПС высказали претензии к Правительству по поводу слишком низкого темпа реализации либеральных преобразований.

     Вотум был провален «реформаторским большинством»: «за» - 125, «против» - 76, воздержались – 5, не голосовали – 244.

     Второй  раз вопрос об отставке Правительства  рассматривался Думой 14 июня 2003 года по инициативе КПРФ и «Яблока». Данная коалиция сложилась исключительно по тактическим соображениям, т.к. у фракций не было близости в идеологии. Коммунисты и депутаты от «Яблока» сформулировали 6 пунктов обвинения кабинету Касьянова: