Роль и место партийных фракций депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе

• проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов и поправок к ним;
• проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов, вносящих изменения и дополнения в ранее принятые нормативно-правовые акты либо о признании их утратившими силу.
• проектов постановлений, заявлений, обращений Думы по актуальным вопросам внутренней и внешней политики.

     Стратегической  целью законотворческой деятельности фракции является достижение программных  целей соответствующей политической партии или блока. Для осуществления  стратегических замыслов необходимо адекватное позиционирование депутатского объединения, высокий уровень взаимодействия с другими фракциями и депутатскими группами, наличие команды профессионалов, способной создавать качественные проекты законодательных актов и продвигать их на всех стадиях рассмотрения.

     Т.к. техническая стадия законотворческого  процесса проходит в профильных комитетах  Госдумы, то фракции стремятся оказывать  влияние на принятие решений на данном этапе. Эта задача достигается путем  борьбы за распределение руководящих  постов в структуре нижней палаты российского парламента, а также с помощью вхождения авторитетных представителей фракции в состав комитетов, работу которых фракция считает приоритетной.

     Думская структура находится под влиянием различных факторов. «На формирование и изменение структуры Государственной Думы оказывают влияние как объективные, так и субъективные факторы. К объективным факторам относятся законодательные основы создания фракций и депутатских групп, влияние политических обстоятельств, итоги парламентских выборов. К субъективным факторам относится психологическая мотивация депутатов, особенности их поведения. Однажды сформированная структура не является незыблемой и может меняться под влиянием многих факторов, в том числе и личностных»⁹.

     Структура руководства Государственной Думы определена её Регламентом (раздел 1):

• руководители: Председатель Государственной Думы, Первый Заместитель Председателя, Заместители Председателя Государственной Думы;
• Совет Государственной Думы;
• депутатские объединения;
• комитеты и комиссии Государственной Думы¹⁰.

     Большое количество комитетов приводит к  тому, что структура нижней палаты российского парламента становится громоздкой и, соответственно, не вполне эффективной. Основной проблемой является пересечений сфер компетенций различных  профильных комитетов. Такое положение неоднократно использовалось, например, в Думе третьего созыва в политических целях, когда первоначальное рассмотрение важнейших проектов доверялось тому комитету, руководство которого или состав был наиболее лоялен к авторам законодательного предложения. Между комитетами можно наблюдать противостояние за конкретные законопроекты. Если смотреть на структуру Госдумы с позиции выстраивания её взаимодействия с исполнительными органами государственной власти, то тогда станет очевидным, что несоответствие между номенклатурой комитетов Думы и структурных подразделений Правительства ведет к трудностям при координации совместных усилий.

     В Думе первого созыва было образовано 23 комитета, в Думе второго созыва – 28, в Думе второго третьего созыва – 28, в Думе четвертого созыва – 29, в Думе пятого созыва – 32. Парламентарии неоднократно поднимали вопрос о повышении эффективности структуры путем объединения целого ряда комитетов. Но подобные предложения не получили широкой поддержки по соображениям целесообразности. Как указывалось выше, контроль над комитетами является одной из основных целей любого депутатского объединения. Руководители комитетов обладают серьезными преимуществами, поэтому каждая фракция стремиться иметь в своем составе как можно больше руководителей. Нередко комитеты создавались под конкретные личности.

     Депутатские объединения также играют существенную роль в планировании законодательной  деятельности Государственной Думы, т.к. имеют представительство в  Совете Думы. Именно этот орган определяет дату рассмотрения на пленарных заседаниях проектов Федеральных, Федеральных конституционных законов и других документов. Обычной практикой является использование фракциями Совета нижней палаты парламента для недопущения в повестку дня или максимального отсрочивания рассмотрения вопросов, подготовленных оппонентами.

     Особым  направлением работы фракций является выстраивание отношений с исполнительной ветвью власти, особенно на федеральном  уровне. Ограничение сферы компетенции  Государственной Думы закреплено Конституцией РФ и выражается в отсутствии эффективных рычагов влияния со стороны парламентариев. Подобное положение вещей сводит к минимуму уровень влияния депутатских объединений на решения, принимаемые Президентом и Правительством Российской Федерации.

     Воздействие думских фракций на исполнительные органы государственной власти заключается  в позиции по вопросу об утверждении  Председателя Правительства Российской Федерации и выражения вотума недоверия Правительству.

     В законодательной и представительной работе депутатских объединений существуют аспекты, которые руководство фракций и депутатских групп старается не афишировать. Это лоббирование профессиональных, региональных, отраслевых и иных интересов.

     Непрозрачность  бюджетного процесса создает широкое поле деятельности для коммерческих структур и кланов, стремящихся перенаправить бюджетные потоки в необходимое для них русло. Серьезным фактором, определяющим масштаб данного явления, является также торговля местами в составе списков избирательных объединений и другие формы скрытого финансирования корпорациями политических партий. Как отмечает С.П. Перегудов, Государственная Дума практически с самых первых дней своего существования стала тем полем, где корпоративный капитал вел исключительно активную лоббистскую деятельность¹¹. Исследователь высказывает мнение о том, что есть все основания для того, чтобы утверждать, что в Думе корпорации выступают практически как непосредственные участники законотворческого процесса¹².

     Региональные  элиты и крупные корпорации в Думах первых трех созывов не делали ставку в своей борьбе за финансовые ресурсы на одно депутатское объединение. Такая тактика определялась отсутствием большинства у какой-либо из фракций. Представители местных кланов, криминальных и бизнес - структур были внедрены во все фракции и депутатские группы.

     Ряд исследователей (например, В.В. Лапаева) при рассмотрении вопроса о роли фракций и статусе политических партий в парламенте выделяют проблемы, связанные с противоречиями внутри депутатских объединений.

     По  мнению В.В. Лапаепой, «фракция, как  часть партии, продвинутая в сферу  государственно-властных отношений, должна иметь такую меру самостоятельности, которая позволит вынести основной накал межпартийной борьбы за рамки  парламента»¹³. Можно согласиться с исследователем в вопросе о необходимости наличия определенной степени самостоятельности у депутатского объединения. Но подобная самостоятельность может находить своё выражение лишь в тактических и непринципиальных вопросах деятельности партийной фракции. Иначе становится неизбежным размежевание между фракцией и политической партией.

     Противоречия  внутри фракций проявляются в  столкновении интересов партийного руководства и депутатов, представляющих политическую партию в Госдуме. Во многом подобные противоречия порождены отсутствием конструктивного диалога внутри самих партий и, соответственно, фракций, а также несовершенством законодательной базы, регулирующей отношения депутатов с фракцией и политической партией.

     Активное  внутрифракционное противостояние, ведущее к дискредитации фракции и расколу, было характерно, прежде всего, для депутатских объединений, образованных на основе избирательных блоков, либо для фракций, созданных партиями, не имеющими устоявшейся внутренней структуры, дисциплины и ответственности своих членов. Отдельно можно также выделить конфликты, возникающие на почве противопоставления депутатов, занимающих руководящие посты в структуре Думы, большинству своих коллег по депутатскому объединению.

     Вплоть  до отказа от смешанной системы на выборах депутатов Госдумы и перехода к исключительно пропорциональной системе депутатские объединения состояли из следующих категорий депутатов:

1. избранных в составе списка избирательного объединения (партии или блока), образовавшего данное депутатское объединение;
2. выдвинутых либо поддержанных избирательным объединением и избранных в одномандатных избирательных округах;
3. избранных в составе списков других избирательных объединений (партии или блока);
4. выдвинутых либо поддержанных другим избирательным объединением и избранных в одномандатных избирательных округах;
5. независимых депутаты, избранных в одномандатных избирательных округах.

     При этом законодательные акты не содержали  указаний на различия в статусе данных категорий парламентариев, что порождало  неоднозначность в отношениях депутатов с фракцией, в которую они входили.

     Если  вхождение двух первых категорий  во фракции было вполне закономерно, то по поводу трёх последних категорий  существуют сомнения. Не нужно забывать о том, что кандидат, выдвинутый партией  в округе, получает от своей политической партии определенные ресурсы для проведения предвыборной кампании и победы на определенной территории, и поэтому обязан отстаивать её позиции в случае избрания в нижнюю палату парламента. Депутат – «списочник» обязан своим появлением в депутатском кресле только партии, выдвинувшей его. Весьма сомнительно выглядит ситуация, при которой депутат, избранный по списку партии, будет отстаивать её интересы, находясь в другой партийной фракции.

     Таким образом, с точки зрения здравого смысла и нравственности переход данных категорий депутатов в другие депутатские объединения или их независимый статус в Думе недопустим. Что же касаемо независимых кандидатов, избранных в округах, то своим вхождением в партийную фракцию они фактически расписываются в том, что в период предвыборной кампании вводили в заблуждение избирателей, декларируя, что будут сохранять самостоятельности в случае избрания в Государственную Думу.

     Проблема смены депутатами фракций, в которых они состоят, порождена характером депутатского мандата. Фактически до Думы пятого созыва для всех категорий депутатов существовал т.н. свободный мандат. Свободный мандат выражался в невозможности отзыва депутата избирателями и в праве состоять в любом депутатском объединении или не состоять ни в каком. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. нормативно-правовые акты вплоть до 2006 года не содержали норм, ограничивающих сложившуюся порочную практику.

     Так как депутатские объединения  на протяжении достаточно продолжительного периода времени являлись основными  центрами принятия решений в Государственной  Думе, то представляется необходимым  рассмотрение общих закономерностей  и принципов выработки решений фракциями и депутатскими группами.

     На  первом этапе проект решения рассматривается  руководителем депутатского объединения  совместно с наиболее авторитетными членами фракции или руководства соответствующей политической партии. В это же время обычно проходят и консультации с представителями других депутатских объединений, а также Правительством и Администрацией Президента РФ. На данном этапе особую роль имеет либо харизма лидера депутатского объединения, либо его умение убеждать соратников. При этом руководитель фракции обладает более широким набором средств для достижения своей цели, т.к. с его стороны возможно осуществление давления по партийной линии. Руководитель же депутатской группы не обладает таким ресурсом, т.к. члены депутатского объединений данного типа обычно не связаны обязанностями по отношению к партии. Это во многом объясняет более низкую степень солидарности при голосованиях по вопросам повестки дня пленарных заседаний нижней палаты российского парламента.

     На  втором этапе проводится заседание фракции, на которое выносится проект решения, обсужденный руководством. К этому времени уже вырабатывается определенная концепция решения, аргументы «за» и «против». В случае если с депутатами не проводилась предварительная работа, то и на этом этапе возможно появление серьезных расхождений в позициях коллег по фракции. В этом случае исход борьбы зависит от линии поведения лидера депутатского объединения и инициаторов принятия соответствующего решения. Для фракции, занимающей пропрезидентскую и проправительственную позицию, важнейшим критерием для определения целесообразности решения является позиция руководства страны. Для фракции, образованной оппозиционной партией, существенное значение будет иметь общественный резонанс, а также мнение руководящих органов партии.

     Парламентская практика предполагает, что решение  по принципиальным вопросам, которое  принимается фракцией, подлежит исполнению всеми её членами. Т.е. действует  принцип демократического централизма. За неисполнение воли большинства к  депутату, который совершил такое действие, применяются различные санкции вплоть до исключения из состава фракции и политической партии.

     Особенности деятельности фракций  в Государственных Думах первого и второго созывов

     Прежде  чем перейти к рассмотрению особенностей деятельности фракций в Государственной Думе третьего созыва необходимо сделать экскурс в историю развития депутатских объединений в период 1993 – 1999 гг.

     Выборы  в Государственную Думу первого созыва проходили в обстановке острой политической конфронтации после роспуска Верховного Совета России и кровавых событий октября 1993 года. Изменение формата законодательной ветви власти и избрание депутатов Думы на срок 2 года стали факторами, предопределившими промежуточный характер данного парламента. Кампания по выборам депутатов проводилась столь стремительно, что ни одна из сторон конфликта не располагала необходимым временем для привлечения на свою сторону большинства избирателей.

     По  итогам выборов в Государственную  Думу первого созыва 12 декабря 1993 г. в парламенте были сформированы следующие депутатские объединения. 

     Таблица 1 - Депутатские объединения в Государственной Думе первого созыва¹⁴