Роль и место партийных фракций депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе

     Методологический  подход

     Для всестороннего объективного рассмотрения проблемы используется комплексный (интегрированный) подход, который основан на сочетании исторического анализа, синтеза, обобщения. Исследование опирается на принципы историзма, объективности, системного подхода к изучаемой проблеме, а также всеобщей взаимосвязи и закономерности.

     Методы  исследования

     В данной работе использовались следующие методы, связанные с анализом источников и методы, связанные с синтезом информации, содержащейся в них:

1. традиционный (неформализованный) анализ,
2. контент-анализ,
3. общенаучные методы (исторический и логический методы, дедукция, индукция, диахрония, системный анализ),
4. статистические методы,
5. специальные исторические методы (историко-сравнительный и историко-типологический).

     Традиционный (неформализованный) анализ нашел своё применение, прежде всего, при работе с нарративными источниками, т.к. их подлинность, надежность и пригодность для использования вызывала определенные сомнения, чего практически не наблюдалось при исследовании источников, относящихся к другим классам и видам.

     Контент-анализ использовался при изучении делопроизводственных документов (стенограмм заседаний Государственной Думы ФС РФ), являющихся массивами информации, которые на внешнем уровне сложно структурируются и требуют дополнительной систематизации.

     Исторический  и логический методы нашли своё применение при раскрытии вопроса о внешнем (временном) и внутреннем развитии таких явлений, как парламентаризм и вытекающей из него парламентской деятельности современных российских партий

     Методы  дедукции и индукции имеют противоположные направления логического движения и, таким образом, являются необходимым инструментом для соотнесения общего и частного, тенденций и конкретных случаев. В данном исследовании эти методы широко применялись при исследовании, например, следующих вопросов: о степени соответствия программ политических партий, представленных в Думе, и их практической законотворческой и иной парламентской деятельностью; о степени самостоятельности центристского большинства в Госдуме третьего созыва; о природе конфликтов по вопросам распределения руководящих постов и др.

     Диахрония подразумевает изучение одного и того же явления в разных временных точках. Данный метод использовался при определении особенностей деятельности фракций в российском парламенте на основных этапах его развития (по созывам).

     Системный анализ исходит из взаимосвязанности и взаимозависимости различных элементов общественной системы и, соответственно, изучает их в совокупности. В этой работе системный анализ применялся для отражения тенденций в деятельности парламентских фракций, т.к. эти тенденции были детерминированы основами конституционного строя, принципами организации государственной власти, местом парламента и партий в политической системе страны, а также закономерностями развития российского общества.

     Статистические  методы исследования использовались при изучении вопросов об уровне влияния фракций и депутатских групп и степени их взаимодействия между собой, а также для наглядного подтверждения трансформаций, происходящих в отношениях между депутатскими объединениями.

     Историко-сравнительный  и историко-типологический методы в данной работе служат целям выделения общего или различного, а также стадиально-однородного в процессе развития парламентских фракций в Государственной Думе, что, в свою очередь, приводит нас к целостному пониманию явления.

     Статус  политических партий в Государственной  Думе

     Для оценки роли фракций в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в первую очередь необходимо осветить вопрос о статусе политических партий в нижней палате российского парламента. Рассмотрение институциональных основ парламентаризма в России и деятельности политических партий в парламенте позволяет провести подробный анализ итогов работы Думы в целом и депутатских объединений в частности, а также выделить особенности, которые детерминированы существующим политическим строем и соответствующим законодательством.

     На  сегодняшний день участие политических партий в работе законодательных (представительных) органов государственной власти является одним из важнейших направлений  их деятельности.

     Парламентская деятельность позволяет политическим партиям не только формировать общественное мнение, но и что самое важное, оказывать влияние на решения, принимаемые парламентом, реализуя, таким образом, программные положения, с которыми данные партии участвовали в предвыборной кампании.

     Используя системный подход при изучении процессов, протекающих в обществе, можно сделать вывод о том, что основы конституционного строя, парламент и политические партии находятся в непосредственной и неразрывной связи.

     Российская  Федерация по форме правления  является парламентарно-президентской республикой. При этом существует явный крен в сторону Президента Российской Федерации. Президент является главой государства, фактическим главой исполнительной ветви власти и наделен широкими полномочиями по вопросам формирования Правительства Российской Федерации, определения курса социально-экономического развития страны и др. важнейшим вопросам.

     Влияние на исполнительную власть со стороны  Федерального Собрания – парламента Российской Федерации в целом  и его нижней палаты – Государственной Думы в частности и политических партий, представленных в ней, ограничено.

     Тем не менее, полномочия парламента, предоставленные  ему Конституцией Российской Федерации, создают стимулы для политических партий в Госдуме, т.к. именно Государственная  Дума рассматривает и принимает на первоначальном этапе Федеральные и Федеральные конституционные законы, которые имеют высшую юридическую силу.

     Принцип формирования Государственной Думы, при котором половина мест распределялась между списками кандидатов от партий и избирательных блоков, преодолевших пятипроцентный барьер, являлся определяющим фактором организации внутренней структуры данного органа государственной власти.

     В современной науке существуют различные  определения такого феномена как  фракция. Наиболее лаконичным и в то же время ёмким является следующее: «Партийная фракция - важнейшая организационная форма парламентской деятельности политической партии, нацеленная на реализацию той программы, с которой она шла на выборы»¹.

     После образования фракций в высшем законодательном (представительном) органе страны перед политическими партиями открываются возможности для претворения в жизнь своих программ. Активная парламентская деятельность позволяет более эффективно отстаивать интересы своего электората.

     Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»² и Регламент Государственной Думы³ не содержат прямых указаний на связь между фракциями и политическими партиями. Федеральный закон «О политических партиях»⁴ не содержал упоминаний о праве партий на создание фракций в законодательных (представительных) органах. В противоположность этому в ряде западноевропейских конституций статус партийной фракции определяется достаточно подробно⁵.

     На  практике партийных характер фракций  определяется тем, что подавляющее  большинство членов фракции являются членами партии, по списку которой  они были избраны в состав Государственной  Думы, а также занимают посты в руководящих органах политической партии.

     Уставы  политических партий содержат нормы, предусматривающие  создание фракций в Госдуме и  в региональных парламентах.

     Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.7)⁶ определяет участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп – как одну из форм деятельности депутата.

     В Госдумах первого-третьего созывов  создавались два типа депутатских  объединений – фракции и депутатские группы.

     В российском парламенте фракции образовываются автоматически из числа депутатов, избранных в составе списка кандидатов от избирательного объединения. Данный порядок закреплен положением Регламента Государственной Думы (гл.3 ст.16)⁷. Фактически фракции также пополнялись за счет выдвиженцев партии, одержавших победу в округах, а также примыкавших к ним народных избранников, имеющих сходные позиции по принципиальным вопросам.

     Депутаты  могли также объединяться в депутатские  группы. Количество членов депутатской группы должно было быть не менее 35 человек. Костяком депутатских групп являлись депутаты, избранные в одномандатных округах.

     До  недавнего времени депутатские  объединения играли решающую роль при  решении вопросов функционировании парламента и реализации законотворческого процесса.

     Депутатские объединения наделены полномочиями:

• по подготовке вопросов, определенных Конституцией Российской Федерации в качестве компетенции Государственной Думы;
• по подготовке и решению процедурных вопросов;
• в области планирования и регулирования законотворческого процесса;
• по формированию руководящих органов палаты (право выдвигать кандидатов на руководящие посты в структуре Государственной Думы).

     Уровень влияния фракций определяется в  первую очередь следующими факторами:

• количеством членов фракции;
• наличием устойчивой политической партии, стоящей за фракцией;
• наличием ярких и авторитетных парламентариев в составе фракции;
• уровнем солидарности членов фракции;
• числом руководящих должностей в структуре Госдумы, закрепленных за членами фракции;
• характером взаимодействия с другими депутатскими объединениями, участием в коалициях;
• степенью сотрудничества с исполнительными органами власти.

     Для усиления своего влияния в парламенте фракции и создания соответствующего общественного мнения фракции используют следующие возможности:

• выступление депутатов фракции на пленарных заседаниях Госдумы и заседания профильных комитетов;
• голосование на пленарных заседаниях палаты;
• выступление с заявлениями и обращениями к депутатам парламента для выражения своего особого мнения по конкретному вопросу;
• проведение слушаний, конференций, семинаров, «круглых столов»;
• встречи руководителей фракций, а также всего состава депутатского объединения с Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными министрами;
• расширенные заседания фракций с приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти;
• поездки депутатов фракции по регионам с целью проведения встреч с избирателями и региональным и местным руководством;
• работа с обращениями граждан;
• взаимодействие со средствами массовой информации;
• международные контакты, участие в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы и др.

     Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации является законодательным (представительным) органом власти. Поэтому деятельность депутатов Думы теоретически можно разделить на представительную и законотворческую. На практике такое деление является весьма условным. Депутат, реализуя законотворческую функцию, фактически одновременно осуществляет и представительную, т.к. предлагаемые им проекты законодательных актов направлены на отстаивание интересов своих избирателей.

     Законотворческая деятельность политических партий определяется следующими факторами:

• видением места Госдумы в политической системе страны и в системе органов государственной власти;
• идеологией политической партии, её программными документами;
• приоритетными целями и задачами партии на данном этапе общественного развития.

     Конституция Российской Федерации (ст.104 п.1)⁸ не наделяет фракции правом законодательной инициативы. В Думе такая возможность принадлежит персонально каждому депутату. Законодательная инициатива реализуется депутатами путем внесения: