Проблемы реформирования пенсионной системы Российской Федерации

   В целях поддержания материального  положения пенсионеров в связи  с увеличением цен на товары и  услуги был принят Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 года № 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров". Указ впервые в пенсионном законодательстве установил, что, начиная с первого января 1998 г., минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 процентов прожиточного минимума. Предусмотрен и механизм поддержания этого уровня.

   Значительным  шагом на пути подготовки реформирования пенсионной системы стало принятие в 1997 году Федерального закона "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", который предусматривал переход на принципиально новую систему определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента пенсионера.

   На  законодательное обеспечение пенсионной реформы был направлен принятый в 1997 году Федеральный закон "О внесении изменений в статью 100 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РФ»".

   Закон закрепил один из важнейших принципов  пенсионной системы – исчисление пенсии из того дохода, который участвовал в формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые пенсионные взносы.

   Вместе  с тем применение нового порядка  определения размера пенсии было затруднено в связи с недостатком финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выплаты с 1 февраля 1998 года пенсий, исчисленных с применением индивидуального коэффициента.

   Активно создавалась правовая основа для  изменения базы для уплаты страховых  взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и ликвидации задолженности плательщиков страховых пенсионных взносов перед фондом. Произошел позитивный сдвиг в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране: с 26% – в 1992 году до 35–39% – в 1997 году. Однако этот сдвиг был достигнут за счет резкого сокращения дифференциации в размерах пенсий.

   Важное  значение для подготовки пенсионной реформы имел Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах". Первый вариант этого закона был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 1994 году, и только в 1998 году закон был подписан Президентом Российской Федерации.

   Данный  закон создавал правовую основу деятельности негосударственных пенсионных фондов, которые являются необходимым элементом пенсионной реформы, и предусматривал несколько уровней контроля за добросовестным использованием средств.

   Несмотря  на наличие позитивных сдвигов, в  целом период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, характеризовался углублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения.

   Обострение  проблем в пенсионном обеспечении  было связано с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995 году – в первом квартале 1997 года, а начиная с марта 1997 года, положение с обеспечением своевременной выплаты пенсий резко обострилось.

   Объективными  причинами финансовой нестабильности пенсионной системы являлись, с одной стороны, кризис неплатежей в народном хозяйстве, с другой стороны, – ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране.

   В процессе подготовки пенсионной реформы в 1995–1998 годах стало очевидным, что Программа пенсионной реформы (1995 год) нуждается в корректировке для того, чтобы сделать систему пенсионного обеспечения в России более устойчивой к свойственным рынку явлениям финансового риска и экономической нестабильности.

   Именно  такой подход предусматривала Программа  пенсионной реформы в Российской Федерации (далее – Программа), одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 года № 463¹⁵.

   Программа предусматривала поэтапный переход  от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий.

   Предлагаемая  смешанная система пенсионного  обеспечения включала в себя:

– обязательное пенсионное страхование – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет обязательного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения;

– государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, которые не приобрели право на пенсию по обязательному пенсионному страхованию, за счет средств федерального бюджета;

– дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, – обязательных страховых взносов.

   В Программе были отражены основные направления развития Концепции реформы системы пенсионного обеспечения, источники формирования финансовых ресурсов пенсионной системы, роль персонифицированного учета. Дана характеристика трудовой пенсии на основе условно-накопительных счетов, профессиональных пенсионных систем. Предусмотрены изменения условий назначения пенсий за выслугу лет и в связи с работой на Крайнем Севере, развитие добровольного пенсионного обеспечения (страхования).

   Указанным Постановлением утвержден план подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998–1999 годы.

   Однако  финансово-экономический кризис, разразившийся  в августе 1998 года, и его последствия сделали невозможной реализацию данной Программы и перенесли центр тяжести работы по обеспечению жизнеспособности пенсионной системы в сферу текущей законотворческой деятельности. На современном этапе прошедшие в 90-е годы революционные изменения в экономике (переход от государственной собственности к частной) не смогли не сказаться на всей пенсионной системе. А отрицательно складывающаяся

   демографическая ситуация в стране остро поставила вопрос о ее реформировании. И здесь можно выделить три основных этапа¹⁶:

   1 этап. 1990–1995 гг.

   В эти годы удалось законодательно ввести уплату работодателями страховых взносов за своих работников в Пенсионный фонд и дифференцировать размер пенсии в зависимости от трудового стажа.

   2 этап. 1995–1997 гг.

   Впервые в стране на каждого работающего  гражданина были открыты индивидуальные лицевые счета, содержащие сведения о его стаже и заработке. Сформирована тарифная политика Пенсионного фонда. Одобрена концепция создания в России трех уровневой пенсионной системы:

– первый уровень – базовая (государственная) пенсия;

– второй уровень – трудовая (страховая) пенсия;

–третий уровень – негосударственная пенсия (дополнительная).

     З этап. 1998–2001 гг.

   Принята Программа пенсионной реформы в  РФ.

   Создана база данных персонифицированного учета  работающих граждан для установления в будущем двухуровневой пенсии с накопительным элементом. Осуществлен переход на назначение пенсий по данным персонифицированного учета. Сформированы двухуровневые пенсии.

   Необходимые предпосылки для законодательного обеспечения реформы системы пенсионного обеспечения сложились лишь в 2001 году. 
 

1.3. Социальная  значимость реформирования пенсионной

системы Российской Федерации 
 

   Необходимость реформирования отечественной пенсионной системы определяется сложными взаимообусловленными социально-экономическими и демографическими процессами, которые носят объективный и долгосрочный характер. Трансформация общественного уклада повлекла за собой кардинальные изменения условий найма рабочей силы и ее структуры, резкую дифференциацию (отраслевую и региональную) заработной платы и других форм доходов. Последствия фиксируемых сегодня неблагоприятных тенденций в демографической сфере, которые, усилятся к 2007 г., будут негативно влиять на пенсионную систему на протяжении ближайшего полувека. Имеется в виду уменьшение доли занятого населения и увеличение при этом доли пенсионеров.

   По  данным Госкомстата РФ, если в 1992 г. соотношение численности занятых  в экономике и пенсионеров  составляло 2,02 человека, в 1994 году – 1,84, то сегодня на одного пенсионера приходится менее двух работающих – 1,5 (или три работающих на двух пенсионеров). Поскольку в ближайшие годы увеличение темпов рождаемости не прогнозируется, следует ожидать дальнейшее сокращение числа работающих и увеличение числа пенсионеров¹⁷.

   В Российской Федерации с 1985 г. по 1993 г. численность населения старших возрастных групп (от 65 лет) выросла на 18% и составила 16,7 млн. человек. Число пенсионеров, состоящих на учете в органах пенсионного обеспечения увеличилось за 1992–1999 гг. на 2,6 млн. человек (общее число лиц пенсионного возраста составляет сейчас 26% всего населения). За этот же период экономически активное население уменьшилось на 2,9 млн. человек¹⁸.

   К 2030 году, как ожидается, их число  может сравняться, и на одного работающего будет приходиться один пенсионер. В дальнейшем же на одного пенсионера будет меньше одного работающего.

   Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы является, с одной стороны, кризис неплатежей в народном хозяйстве, с другой – ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране. Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные для нее задачи.

   В частности, в целях привлечения  работников на работы, связанные с  неблагоприятными условиями труда, в районы Крайнего Севера создано  законодательство, предусматривающее снижение установленного пенсионного возраста (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин) на 5, 10, 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет. Такие пенсии нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет (летный состав гражданской авиации, педагогические работники, работники учреждений здравоохранения, творческие работники театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т.д.). Наличие многочисленных льгот по возрасту ставит трудящихся в неравные условия, приводит к ситуации, когда лица, независимо от продолжительности срока, в течение которого уплачивались взносы, и их величины, получают пенсию большего размера в течение более длительного периода.

   Сегодня в России соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами, от величины которого зависит финансовая устойчивость пенсионной системы, основанной на распределительном принципе, менее благоприятное по сравнению с большинством развитых стран, за исключением Франции и Италии, несмотря на то, что Россия существенно отстает от развитых стран по средней продолжительности жизни.

   Низкое  соотношение численности между  лицами трудоспособного возраста и пенсионерами обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости в экономике, но и низким, по сравнению с развитыми странами, возрастом выхода на пенсию для женщин и распространением практики досрочного, на 1,5–2 и более лет ранее общеустановленного возраста, выхода на пенсию.

   Доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно (Списки № 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости), на льготных условиях с учетом критериев уровней профессиональных рисков, Крайний Север и выслуга лет), составляет 17–19 процентов.

   Число пенсионеров растет, численность  работающих в народном хозяйстве снижается, что приводит к увеличению нагрузки на них по покрытию

   расходов  на пенсионное обеспечение. Временная нормализация финансовой ситуации в период более благоприятного в силу демографических факторов соотношения численности между пенсионерами и плательщиками взносов (2000–2007 годы) не сможет в долгосрочной перспективе обеспечить стабильность действующей системы пенсионного обеспечения.