Проблемы реформирования пенсионной системы Российской Федерации

     В Российской империи, как и в других странах, становлению и развитию широкомасштабной социальной поддержки неимущих слоев населения, в том числе и в форме пенсионного обеспечения, предшествовал длительный исторический период, в течение которого государство оказывало лишь эпизодическую помощь нуждающимся, включая пожилых людей.

     Официальной точкой отсчёта считается договор 911 г. князя Олега с греками, который содержал в себе положения, направленные на решение социальных проблем. Именно этот договор, самый ранний из дошедших до нас письменных политических документов Руси, был первым официальным свидетельством заботы государства о тех своих гражданах, которые нуждаются в этой заботе и помощи. Подлинным толчком для развития благотворительности на Руси стало принятие Христианства в 988 г. Начала активно развиваться традиция личной благотворительности русских князей, которая носила уже религиозный характер.

     Великий князь Киевский Владимир – Красное Солнышко, Креститель, «Отец сострадания», уставом 996 г. официально вменил в обязанность духовенству заниматься общественным призрением, определив десятину на содержание монастырей, церквей, богаделен и больниц.

     До 17 века основными формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных были:

     – содержание как привилегия, предоставляемая государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или в связи с увечьем, полученным на войне;

     – благотворительность;

     – опека и попечительство;

     – гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений;

     – государственное призрение для беднейших слоев населения;

     – коллегиальная взаимопомощь внутри крестьянских общин и некоторые другие.

     В законодательстве Российской империи не были четко сформулированы нормы и категории лиц, имеющих право на общественное призрение. Государство обеспечивало пенсиями только государственных служащих и военнослужащих, обеспечение осуществлялось в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах (начиная с 17 века) за счет казны на основании специального законодательства.

     В России зачатки пенсионной системы появились в годы реформ Петра I. У нас, как во многих других странах, пенсионное обеспечение первыми получили военные, а именно морские офицеры, которыми согласно утвержденному в 1720 году Морскому уставу, по «благоустремлению верховной власти» могла быть назначена премия по старости. В случае смерти офицера его вдове или сиротам также предусматривалось содержание было безусловным и обязательным к выплате для всех иждивенцев или членов семьи, имевших доход меньше того, что приносил кормилец. Именно эти перемены и содержания и стали первыми зачатками пенсий.

     Начинания Петра I в свое время были одними из самых передовых в Европе, однако дальнейшие реформы шли не так успешно. Пенсионная система, охватывающая всех государственных служащих, сложилась в России только во второй половине XIX века. Так, согласно данным обзора «Пенсионные накопления в дореволюционный России института социально-экономических проблем народонаселения РАН, с 1853 г. По 1868 г. было произведено 127965 пенсионных назначений на 4,5 служащих, в 1843 г.году уже на 2,5 служащих, а в 1868 г. – одного служащего.

     То есть тогда Россия столкнулась с одной из самых серьезных проблем пенсионной системы, которая весьма актуальна и сегодня, высокое финансовое бремя, создаваемое перераспредилительным механизмом, когда пенсионные выплаты формируются за счет доходов работающих. Эта проблема приводит к тому, что государство вынуждено либо сокращать число получающих пенсионное обеспечение (например, за счет подъема пенсионного возраста), либо уменьшать размеры пенсионных выплат. Неудивительно поэтому, что попытки сделать попытки сделать пенсионное страхование всеобщим в дореволюционной России фактически ни к чему не привели и введенное в 1912 году для всех рабочих социальное страхование совершенно ничтожным по размеру⁶.

     Необходимо отметить одну важную особенность, что уже тогда, в период предреволюционного экономического подъема, российское общество пыталось найти и другие механизмы пенсионного обеспечения, которые сегодня можно отнести к категории добровольного пенсионного страхования.

     Такие пенсионные системы предназначались, как правило, для определенных категорий работников и служащих, работодатели которых брали на себя ответственность за их социальное обеспечение. Строились такие системы на более прогрессивных по отношению к перераспределительным механизмах-накоплений, предусматривающих инвестирование накапливаемых на лицевых счетах будущих пенсионеров средств.

     Пенсионное обеспечение реализовалось через систему пенсионных касс, которые создавались крупными промышленными предприятиями или их объединениями. При этом все расчеты по размерам взносов и выплат базировались на весьма серьезной статистической базе, в которой отслеживались все важнейшие показатели, связанные с трудовым возрастом, продолжительностью жизни, статистикой заболеваний и инвалидностью. Эти расчеты велись с учетом территориальной и отраслевой специфики, что придавало актуарной системе высокую эффективность.

     Следующим крупным шагом по пути формирования в Российской империи государственной системы социального страхования явилось принятие 23 июня 1912 года целого ряда законов:

     – "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве".

     – "Об обеспечении рабочих на случай болезни".

     – "Об утверждении Советов по делам страхования рабочих".

     – "Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих"⁷.

     Закон "О страховании от несчастных случаев на производстве" во многом

   строился  на гражданско-правовых принципах, но он был уже посвящен собственно страхованию, а не индивидуальной ответственности работодателей. Обеспечение рабочих пособиями в случае болезни было возложено законами 1912 года на больничные кассы, в которые рабочие отчисляли 1–2% заработной платы, а предприниматели – две трети от общей суммы взносов. Пособие по болезни или увечью устанавливалось в размере от половины до двух третей заработной платы (при наличии на иждивении малолетних детей и неработающей жены). Выдача пенсий и пособий рабочим при потере трудоспособности в результате несчастного случая на производстве и их семьям (в случае потери кормильца) входила в обязанность предпринимателей.

     Законодательство 1912 года в определенной степени показало свою эффективность, однако первая мировая война приостановила его реализацию.

     В завершающий период истории Российской империи и в краткий период существования Временного правительства были предприняты попытки усилить роль государства в социальной сфере.

     Советская власть начала реформу социального страхования с декларации Народного Комиссара труда от 30 октября 1917 г. о введении в России "полного социального страхования". В основу проектируемой реформы были заложены следующие принципы:

     – распространение страхования на всех без исключения наемных рабочих, а также городскую бедноту; на все виды потерь трудоспособности, а именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, а также безработицы;

     – все расходы по страхованию целиком ложились на предпринимателя;

     – возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы;

     – полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях⁸.

     Для воплощения в жизнь этой декларации с октября 1917 г. по 1922 г. Советским правительством было принято более ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения. Эти нормативные акты заложили фундамент организации государственной системы социального обеспечения, предназначенной для трудящихся, а также красноармейцев и членов их семей.

     Но эти акты носили характер временной меры, присущей переходной эпохе. Целый ряд существенных вопросов оставался открытым.

     В качестве органа страхования декрет о страховании на случай болезни и несчастного случая сохранил прежние больничные кассы. Однако централизация касс по декрету от 22 декабря 1917 года стала обязательной. Декрет допускал существование только общегородских касс для крупных городов и окружных – для прочих местностей.

     Целым рядом частных декретов центральной власти и отдельными распоряжениями местных властей изменялись и функции, и бюджет страховых учреждений.

     Социальное обеспечение крестьян не стало частью государственной системы социального обеспечения и должно было осуществляться за счет организации крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 года обязывало их предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам и всем беднейшим гражданам деревни. Ремесленники, торговцы и другие лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, тоже не имели право на социальное обеспечение за счет государственной системы.

     После гражданской войны, при переходе государственных предприятий на хозяйственный расчет государственное социальное обеспечение рабочих и служащих было заменено социальным страхованием за счет взносов предприятий. Данный порядок утвержден постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 года.

     Произошла централизация всех видов социального страхования в специальных учреждениях, представляющих часть общегосударственного аппарата по управлению страной. Это были так называемые "подотделы социального обеспечения и охраны труда", составляющие одно из подразделений отделов труда при Совете рабочих и Красноармейских депутатов. Высшим органом, ведающим социальным обеспечением, стал отдел социального обеспечения и охраны труда при Народном Комиссариате труда в Москве.

     Впоследствии возмещение вреда, причиненного трудовым увечьем, регулировалось союзным законодательством и инструкциями о порядке его применения, которые утверждались Госкомтрудом СССР и ВЦСПСа. Ответственность за вред наступала обычно при наличии вины предприятия, в некоторых случаях оно могло нести ответственность и при отсутствии прямой вины.

     Правила обеспечения по старости были утверждены Наркомом труда СССР 11 февраля 1930 года, согласно которому был установлен пенсионный возраст для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет; обязательный стаж по найму для мужчин – 25 лет, для женщин – 20 лет (предусмотрены льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов). В 30-х годах введено пенсионное обеспечение за выслугу лет работников просвещения, медицинских, научных работников, работников гражданского воздушного флота.

     В 1933 году социальное страхование было передано в управление профсоюзами, однако основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединился с бюджетом социального страхования. Социальное страхование фактически утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.

     В 1936 году впервые в Конституции СССР была закреплена норма о том, что социальное обеспечение распространяется на каждого гражданина. Начинает создаваться советская система социального обеспечения.

     Постановлениями СНК СССР от 16 июля 1940 года утверждены пенсии военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям, а от 5 июня 1941 года – пенсии лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, служащим рядового состава сверхсрочной службы и их семьям. Президиум Верховного Совета СССР 26 июня 1941 года принял Указ "О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего состава в военное время".

     Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения, охватывающая всех трудящихся (рабочих, служащих, интеллигенцию и членов их семей) во всех случаях утраты ими заработка. Однако размеры выплат оставались низкими, полного возмещения заработка достичь не удалось.

     После Великой Отечественной войны в СССР проводилась работа по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения. Была проведена реформа социального обеспечения, в ходе которой приняты нормативные акты, закрепившие новые условия представления пенсий и пособий: Закон СССР от 1956 года "О государственных пенсиях", Закон СССР от 15 июля 1964 года "О пенсиях и пособиях членам колхозов" и другие. С этого момента социальное обеспечение стало всеобщим⁹.

     В соответствии с Законом СССР "О пенсиях и пособиях членам колхозов" впервые в масштабах страны была создана единая система пенсионного обеспечения колхозников, которая финансировалась за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников (из этого фонда колхозникам выплачивались пенсии по старости и по инвалидности, а их семьям – пенсии по случаю потери кормильца).

     Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 года "О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа" были увеличены размеры пенсий, расширен круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, введен новый вид пособий – инвалидам с детства 1-й и 2-й группы, достигшим 16-летнего возраста.