Проблемы реформирования пенсионной системы Российской Федерации

     К середине 80-х годов в СССР в пенсионном обеспечении возобладали уравнительные тенденции, произошло снижение размеров пенсий по отношению к прошлой заработной плате, из-за отсутствия механизма индексации реальные размеры пенсий постоянно сокращались. Так, в 1988 году средней размер пенсии у рабочих и служащих составил 86 рублей, у колхозников 54 рубля в месяц.

     При этом 30 миллионов пенсионеров жили в семьях, где не было трудоспособных, и, следовательно, пенсия являлась их единственным источником существования. Но недостатки пенсионного законодательства не сводились лишь к низким размерам пенсии. Для них была характерна уравниловка, отсутствие непосредственной связи между трудовым вкладом и назначенной пенсией.

     Пенсионное законодательство включало фиксированный размер пенсий, который не повышался в связи с ростом цен и тарифов на услуги.

     Многое из того, что было заложено в пенсионном законодательстве СССР, устарело, пришло в противоречие с жизненными реальностями. Практически оказалось негарантированным провозглашенное в Конституции СССР (1977 года) право на материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности.

     Начатая в конце 1980-х годов перестройка нашего общества и социально-экономические реформы, проводимые в России и Татарстане, привели к радикальным переменам в жизни общества.

     Развитие экономики в условиях переходного периода, связанное со снижением эффективности хозяйства и падением производства обусловили существенное снижение уровня жизни значительной части населения, реальной заработной платы и пенсий, рост безработицы. Все это негативно повлияло на бюджет пенсионного фонда и послужило поводом для задержек выплаты пенсий и пособий.

     В период осуществления реформ в России произошло усиление бедности. Традиционные категории малообеспеченных: многодетные и неполные семьи, инвалиды и одинокие пенсионеры составляют около половины малоимущего населения. 
 

1.2. Пенсионная система Российской Федерации как субъект

   социальной  защиты населения 
 

     В 1990 году в РСФСР, являвшейся одной из республик в составе СССР, были предприняты попытки осуществить реформирование пенсионной системы. С этой целью 20 ноября 1990 года был принят Закон РСФСР № 340 "О государственных пенсиях в РСФСР" (подготовленный на основе принятого 15 мая 1990 года Закона СССР "О пенсионном обеспечении граждан в СССР")¹⁰.

     Наиболее существенные изменения прежнего порядка пенсионного обеспечения, закрепленные этим законом, состоят в том, что была создана единая система пенсионного обеспечения независимо от характера трудовой и иной общественно-полезной деятельности, которая охватила лиц, работающих по трудовому договору, членов колхозов и кооперативных организаций, индивидуальных предпринимателей и другие категории граждан, подлежащих государственному социальному страхованию.

     Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" был направлен на повышение уровня пенсий и ликвидацию их уравнительности, дифференциацию размеров пенсий с учетом продолжительности трудового стажа (увеличение пенсий на 1% за каждый год стажа сверх требуемого, но не более чем на 20%)

     Закон предусматривал исчисление пенсий из среднемесячного заработка за полные 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности, индексацию или компенсацию пенсии в связи с повышением стоимости жизни и другое.

     Законом предусматривалось введение страховых принципов в пенсионном обеспечении. Были введены страховые взносы, которые собирались и аккумулировались в Пенсионном фонде РСФСР. Эти средства не

   входили в федеральный бюджет и не подлежали  изъятию. Тем не менее, в условиях углубляющегося экономического кризиса Закон 1990 года не мог обеспечить существенное повышение уровня пенсий и их индексацию в соответствии с темпами инфляции, а также преодолеть уравнительность в пенсионном обеспечении.

     Состояние системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации в период перехода к рыночным отношениям стало одной из острейших социально-экономических проблем страны. В результате резкого скачка цен в 1992 году, не сопровождавшимся принятием действенных мер по поддержанию покупательной способности пенсии, доходы пенсионеров хронически отставали от уровня цен. Реальное содержание среднего размера пенсии по старости (с учетом компенсации) в декабре 1994 года было почти в два раза ниже (в сопоставимых ценах), чем до начала либерализации цен в декабре 1991 года¹¹.

     Основной проблемой пенсионного обеспечения того периода являлся низкий уровень как абсолютных, так и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29% фонда оплаты труда). В 1994 году средний размер пенсии составил около 35 процентов средней заработной платы против 34% в 1993 году и 26% – в 1992 году.

     Ситуация с пенсионным обеспечением усугубилась еще и тем обстоятельством, что заработная плата практически перестала играть сколько-нибудь заметную роль при исчислении размера пенсии. Максимальный размер пенсии устанавливался всем работникам, которые имели заработки, превышающие 55–56% средней заработной платы. Это было связано с законодательно установленным искусственным ограничением размера пенсии тремя минимальными размерами пенсии, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях труда – тремя с половиной минимальными размерами пенсий.

     Остро стояла проблема минимального размера пенсии, уровень которого по отношению к прожиточному минимуму нетрудоспособного населения снизился с 84,6% в 1992 году до 45–47% в марте 1996 года.

   Принимаемые меры по повышению уровня пенсионного  обеспечения: поэтапное "осовременивание" прошлых заработков для исчисления пенсий, периодическое (раз в три месяца) увеличение минимального размера пенсий не привели к ожидаемым результатам. Произошло уменьшение дифференциации размеров основной массы пенсий.

   Серьезной проблемой стало сужение финансовой базы пенсионного обеспечения: доля заработной платы, с которой взимались взносы на финансирование пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9% в 1992 году, до 46,6% – в 1994 году. Наряду с этим численность занятых в народном хозяйстве постоянно уменьшалась, усилился процесс уклонения от уплаты налогов. В результате всех этих негативных явлений сложилась ситуация, при которой расчетное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение к численности пенсионеров составило 1,4 к 1, в то время как по статистическим данным о численности занятых оно должно было составлять 1,8 к 1¹².

   В такой ситуации повышение страховых  тарифов не могло бы решить проблемы стабильного финансирования пенсионного обеспечения, поскольку оно легло бы на плечи законопослушных работодателей, численность которых неуклонно снижалась.

   Очевидно, что в рамках пенсионного законодательства, действующего в тот период, невозможно было одновременно обеспечить повышение минимального уровня пенсионного обеспечения и социально-справедливую дифференциацию пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада. Для этого необходим новый порядок, который позволил бы решать эти проблемы.

   Сложившаяся в стране в 90-е годы XX века экономическая ситуация предопределила необходимость совершенствования пенсионного законодательства одновременно в двух основных направлениях.

   Первое  направление – внесение поправок, изменений и дополнений в действующее законодательство, которое в основном было направлено на улучшение пенсионного обеспечения отдельных категорий пенсионеров.

   Второе  направление – законодательное обеспечение пенсионной реформы, предусматривавшей существенное изменение параметров действующей пенсионной системы.

   В 1990 – 2001 годах в Российской Федерации было принято более 80 федеральных законов, направленных на совершенствование сложившейся пенсионной системы, а также ее реформирование. В результате изменения отдельных норм пенсионного законодательства были улучшены условия пенсионного обеспечения для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных катастроф; лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел и их семей; участников Великой Отечественной войны; работников образования и медицинских работников, а также некоторых других категорий населения.

   В рамках данного направления, связанного с совершенствованием законодательного обеспечения пенсионной системы, в 1995–2001 годах была проведена значительная работа, приведшая к началу нынешней реформы системы пенсионного обеспечения с 1 января 2002 года¹³.

   Правительством  Российской Федерации в 1995 году была одобрена "Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации", которая предусматривала сохранение основных институтов государственной пенсионной системы с включением новых, свойственных рыночным отношениям форм пенсионного обеспечения. Концепцией предполагалось создание в России пенсионной системы, которая должна была состоять из трех уровней:

   – первый уровень – базовая (государственная) пенсия, которая впоследствии была призвана заменить социальную пенсию;

   – второй уровень – трудовая (страховая) пенсия, которая должна была являться ядром пенсионной системы;

   – третий уровень – негосударственная пенсия.

     Негосударственное пенсионное обеспечение рассматривалось в концепции как дополнительное по отношению к государственному и могло осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, территорий, так и в форме личного накопления гражданами средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение.

   В постановлении были определены основные цели пенсионной реформы: реализация гарантированного статьей 39 Конституции Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение, а именно:

   – в старости;

   – в случае инвалидности;

   – по потере кормильца;

   – в других случаях, установленных законом;

   – развитие пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования.

   В основу концепции пенсионного обеспечения  заложены принципы:

   – каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение при утрате трудоспособности вследствие старости, инвалидности или по причине потери кормильца, а также в ряде других случаев;

     – каждый работающий подлежит обязательному пенсионному страхованию;

     – каждый застрахованный по государственному обязательному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в зависимости от продолжительности страхования и заработка, с которого уплачиваются страховые взносы.

   Средства  обязательного пенсионного страхования направляются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных граждан.

   За  период, прошедший после одобрения  Правительством Российской Федерации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, был разработан и принят ряд нормативных актов, направленных на реализацию ее основных положений.

   В 1996 году был принят Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования". Он создал основы новой инфраструктуры пенсионной системы, которая содержала бы информационную базу об уплате страховых взносов всеми работающими гражданами¹⁴.

   Суть  персонифицированного учета заключается  во введении для каждого работающего на территории страны гражданина индивидуального лицевого счета, содержащего сведения о его стаже и заработке.

   Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование данных лицевых счетов. В 1997 году были внесены изменения и дополнения в порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный Фонд Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе индивидуальных лицевых счетов.