Основы муниципального менеджмента

Какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти насущные нужды и исполнять все эти нелегкие повинности.

При учреждении земств весь государственный земский сбор был сосредоточен в распоряжении центральных органов правительства, а на него, приходилось больше ¾ всего дореформенного земского сбора, и как раз он весь целиком был удержан на те надобности ,на которые он расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства получили право самообложения, т. е право налагать на местное население определенные налоги. Налоги эти , делившиеся на губернский и уездный земский сбор , в зависимости от того, какими учреждениями, губернскими или уездными ,они налагались , по закону могли быть налагаемы как на землю , так и на торгово-промышленные заведения ; кроме того целиком перешли в руки земства и все те натуральные повинности, которыми пользовались дореформенные учреждения.

Вместе с этим переданы были земствам « из приказов общественного призрения вместе с состоявшими в их заведовании учреждениями и те капиталы на содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения распоряжались».

«Продовольственные» вопросы осуществлялось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с населения в виде, во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины, а затем и в виде денежных капиталов, собиравшихся с населения, и образовавшихся из продажи части зерновых запасов и от специального постоянного денежного сбора.

Что касается бюджета земств, то разумеется, те средства, которые были в дореформенное время расходуемы на местные нужды, сразу оказались совершенно недостаточными.

Главнейшие задачи земств сводились прежде всего к народному образованию потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о народном здравии., которое в дореформенное время выражалось только в городских учреждениях (и то главным образом в больницах), тогда как в сельских местностях отсутствовала всякая медицинская помощь. Затем шли вопросы общественного призрения.

Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Наряду с ограничением компетенции проблемой земств, существовавших за счет местных налогов, были скудные финансы. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию российской интеллигенции.

Служащие земств и часть дворянства составили земское движение, главным требованием которого было создание центрального земского учреждения.Чтобы избежать возникновения оппозиции, не допускались контакты между земствами разных губерний. Губернаторам поручалась ценцура земских докладов и в целом публичность земской деятельности ограничивалась.

Земства открылись не одновременно во всех 33 губерниях, где их предназначено было открыть по положению1864г. В конце1870-х годов земства были открыты в 35 из 59 губерний.

Подготовка к городской реформе началась в 1861г. Проект, представленный в 1864г, долго обсуждался. Правительство опасалось превращения городских дум в политическую трибуну.

“Городское положение” было утверждено 16 июня 1870года В городах создавались городская дума (распорядительный орган) и городская управа под председательством городского головы. Выборы в городскую думу проводились по трем куриям на основе имущественного ценза.

Первую курию составляли крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов, вторую –более мелкие,уплачивавшие другую треть налогов,третью –все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составляли в среднем 5,6% населения.

В компетенцию городского самоуправления входили городское благоустройство, развитие торговли,устройство больниц, школ, противопожарные меры и городское налогооблажение. Городские думы находились под контролем Правительственных чиновников. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения городской думы. В 1892г. самоуправление было введено в 621 городе из 707.

Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи:

Первая – выборность власти; все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства поддерживали законность и стабильность в обществе.

Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В 19веке до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства.

2.2. Деятельность Советов после революции.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918г. Необходимо отметить, что на первых порах после Октября 1917г отношение к местному самоуправлению было неодназначным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал только три месяца. Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

В результате Октябрьской революции 1917г. большевики начали строить свое новое государство, создавая Советы - как органы власти, на которые возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни (административной, хозяйственной, финансовой, культурно-просветительной). В порядке управления Советы должны были проводить все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью. Вся страна покрывалась сетью Советов. Для проведения выборов в городские (и сельские) Советы создавались избирательные комиссии. Ранее существовавшие Земские и Городские управления с их функциями и вопросами часто не совпадали с содержанием вопросов, решаемых Советами. В бюджете городских Советов предусмотрены были мероприятия по благоустройству городов и противопожарной охране, на организацию, оборудование профессионально-технических училищ и средних школ, создание библиотек, клубов, музеев, театров, выплату пенсий и пособий. Для периода 1917-1990 г для России была характерна государсвенная теория самоуправления, встроенность муниципальной власти в общий механизм государственной власти. Местные Советы становились безвластными органами. Их планы были составными частями единого народнохозяйственного плана, их бюджеты – частью общегосударственного бюджета. Бюджеты местных Советов утверждались в соответствии с контрольными цифрами, продоставляемыми сверху.

Существование диктатуры компартии, ее аппарата требовало переход власти от партии к власти народа, объединеного Советами

2.3. Становление местного самоуправления в России в современный период.

В начале 90-х годов, в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправлении городов и сел вновь стали приобретать все больше сторонников. Все нагляднее становились необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.

Местные Советы народных депутатов,несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь “агентами”, нижним звеном центальной власти на местах, не имея должной самостоятельности. Не обязательно было что-то запрещать местным Советам – они все равно полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990г. и реализация Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов.

24 мая 1991года Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР “Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления”. Вслед за этим принимается Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”, отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов.

Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства“ и Закон РФ “О местном самоуправлении ” сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности

Принятие 12декабря 1993г. новой Конституции признало объективную необходимость существования местного самоуправления и правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления – муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправлени подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что обеспечивает реформирование системы государственного устройства РФ на принципах демократии и народовластия. Новым шагом в развитии местного самоуправления стало принятие в августе 1995года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из текста закона следуют три направления реализации его положений:-создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;-создание организационных структур местного самоуправления;-проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В период становления местного самоуправления основная масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации. не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

К началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась к следующему (второму) этапу, когда Федеральный закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” не только должен был получать свое дальнейшее развитие, но и быть принят “к исполнению” единой системой государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации (которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации). Реализация федерального закона впрямую зависела от того, как задействована государством система исполнительной власти, от отношеняи к реформе конкретных государственных чиновников (министров, прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Деятельность структур по реформе местного самоуправления была плохо скоординирована, фрагментарна и часто противоречива. Существовали категории государственных структур и чиновников, объединенных неприятием самих принципов местного самоуправления.

В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения муниципальных проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствием государственной политики подготовки муниципальных кадров приобретался опыт выживания муниципального хозяйства.

В основном, в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления.Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение тенденции к устойчивой заинтересованности населения в местных выборах.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа носителей экономических и политических интересов-местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения. Таким образом, можно говорить о формировании широкого слоя муниципальных деятелей, мощнейшей политической и административной группы, способных формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях, осознанно формулировать перед государством необходиые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.