Основы муниципального менеджмента

Трудно переоценить также важность правового аспекта механизма реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования. Совершенно очевидно, что этот процесс должен иметь соответствующую нормативно-правовую основу.

Подчеркивая особую важность экономических методов при реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования, было бы ошибочным противопоставлять их другим методам целенаправленного воздействия. Дело в том, что указанные методы тесно взаимосвязаны, а наибольший эффект от их применения может быть получен при условии их сочетания. Недооценка, игнорирование любого из них или противопоставление одних другим может снизить эффективность принимаемых решений.

Содержание механизма реализации концепции можно раскрыть через функции управления, совокупность которых и обеспечивает процесс достижения стратегических целей и приоритетов, намеченных в концепции. В настоящее время под функцией принято понимать особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления процессом реализации концепции муниципального образования, — задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации. Однако опыт реализации концепции позволяет отметить две ведущие функции. Во-первых, это функция программирования, поскольку использование программно-целевого метода создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов для решения проблем развития муниципального образования.

Другая важная функция, осуществляемая в рамках механизма реализации концепции, это функция мониторинга хода работ по практическому достижению намеченных целей и приоритетов.

Реализация концепции социально-экономического развития муниципального образования предполагает наличие организационной структуры, укомплектованной кадрами, способными решать весь спектр проблем комплексного развития территорий. В общем плане речь идет о всей организационной структуре муниципального управления, ибо в реализации концепции в той или иной мере задействованы все без исключения звенья аппарата местного самоуправления.

Что касается организационного аспекта реализации концепции развития муниципального образования в узком его понимании, то речь идет в первую очередь о звеньях аппарата местного самоуправления, исполняющих функции программно-целевого планирования и упреждающего контроля за ходом достижения намеченных ориентиров в социально-экономическом развитии территории.

Важным элементом реализации концепции развития муниципального образования являются кадры местного самоуправления. От подбора и расстановки кадров во многом зависят эффективность муниципального управления в целом и реализация концепции развития муниципального образования в частности. Анализ практики решения кадровой проблемы в сфере муниципального управления свидетельствует, что значительная часть кадров сферы местного самоуправления не имеет специальной подготовки, не вполне владеет методами решения принципиально новых задач муниципального управления. Причины такого положения объясняются как сложившейся системой подбора руководящих кадров, ограниченной рамками номенклатуры, так и сложностью задач становления местного самоуправления в России — их слабой разработанностью в теоретическом и методическом плане. Из этого следует, что необходимо ускорить проведение соответствующих научных исследований и проводить активную политику в деле подготовки и переподготовки кадров, способных эффективно работать в системе органов местного самоуправления.

10.7. Программа социально-экономического развития муниципального образования как инструмент реализации концепции

Концепция перспективного социально-экономического развития муниципального образования представляет собой документ, содержащий принципиальные положения стратегического развития территории, что обусловливает необходимость дальнейшей конкретизации намерений и действий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере на основе программно-целевого метода планирования.

Речь идет о разработке комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования. В современных условиях такую программу можно определить как прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития муниципального образования в рамках выбранной социально-экономической политики.

Поскольку программа может включать мероприятия, о необходимости практической реализации которых приняты соответствующие решения (постановления, указы) органов государственной власти и управления, местного самоуправления, то в этой части она носит директивный характер."Выступая в качестве одного из важнейших элементов нового механизма управления, программа способствует рациональному сочетанию государственных, ведомственных и территориальных интересов в процессе решения широкого круга проблем развития муниципального образования.

В общем случае комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования имеет систему «внутренних» и «внешних» целей, вытекающих из стратегического выбора местного сообщества.

«Внешние» цели программы обусловлены необходимостью участия муниципального образования в решении проблем социально-экономического развития федерального и регионального характера и определяются в рамках общенациональных и межтерриториальных программ с учетом задач, стоящих перед страной в целом, субъектами Российской Федерации. «Внутренние» цели программы вытекают в конечном счете из необходимости улучшения качества жизни населения муниципального образования. Разработка наиболее важных из них осуществляется в рамках формирования концепции его перспективного социально-экономического развития.

Задачи формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования состоят в:

1разработке (уточнении) системы целей социально-экономического развития муниципального образования;

2. формировании увязанной по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения совокупности мероприятий, реализация которых призвана обеспечить экономически эффективное достижение программных целей при соблюдении принятых в концепции приоритетов, условий и ограничений социального, экологического и экономического характера;

3.   разработке механизма управления реализацией программы.

Формирование комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования основывается на следующих основных принципах: целенаправленности, комплексности, эффективности, социальной приоритетности, преемственности, управляемости, гласности. Ведущим является принцип целенаправленности, из которого следует, что исходным звеном составления программы являются выбор и обоснование системы целей, определенных качественно, количественно и во времени.

Принцип комплексности означает соблюдение ряда требований, основными из которых являются следующие. Во-первых, комплексность связана с необходимостью учета при разработке программы совокупности социальных, экономических, экологических, градостроительных факторов развития муниципального образования. Во-вторых, комплексность программы проявляется в обеспечении сбалансированности интересов всех участников программных работ. В-третьих, соблюдение принципа комплексности требует увязки программных мероприятий по исполнителям, ресурсам и срокам их осуществления.

Принцип эффективности означает, во-первых, что в результате реализации программа должна иметь экономическую эффективность не ниже уровня, принятого для хозяйственного комплекса муниципального образования в целом. Во-вторых, такая программа является, по существу, крупным инвестиционным проектом, который должен быть финансово состоятельным.

Следование принципу социальной приоритетности означает приоритет целей, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества, над другими программными целями развития.

Реализация принципа управляемости программой предполагает создание специального организационного аппарата и необходимых организационно-методических документов, регламентирующих порядок и определяющих персональную ответственность участников программных работ.

Принцип гласности предусматривает необходимость привлечения к рассмотрению и экспертизе проектов программных документов и результатов их реализации ученых и специалистов, представителей различных групп и общественности, информирование населения о ходе программных работ.

Обобщение опыта формирования комплексных программ социально-экономического развития ряда муниципальных образований России показывает, что в качестве типовой может быть рекомендована следующая примерная структура:

Сводный раздел

-  Стартовые условия и исходные предпосылки развития муниципального образования;

-Стратегический выбор муниципального образования;

-Стратегические цели и основные приоритеты реформирования и социально-экономического развития муниципального образования;

-Антикризисные и стабилизационные меры первоочередного характера;

-Ресурсное обеспечение реализации программы.

Раздел «Повышение качества жизни населения»

-Охрана здоровья населения;

-Обеспечение общественного порядка и законности;

-Улучшение экологической ситуации;

-Защита социально уязвимых групп населения;

-Обеспечение жильем и жилищно-коммунальными услугами;

-Благоустройство территории;

-Бытовое обслуживание и торговля;

-Сфера образования;

-Культура и искусство;

-Транспортное обслуживание;

-Прочее.

Раздел «Основные направления реформирования и развития экономики муниципального образования»

-Рационализация структуры экономики;

-Поддержка предпринимательства;

-Развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей;

-Прочее.

Раздел «Основные направления развития системы местного самоуправления»

-Рационализация структуры управления муниципальным образованием;

-Обеспечение баланса интересов на территории;

-Укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления;

-Нормативно-правовое, информационное, кадровое обеспечение системы местного самоуправления.

10.8. Основные направления государственной поддержки реализации концепции

Принципиальная возможность государственной поддержки местного самоуправления в целом, в том числе, и реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, вытекает из действующего законодательства, которое обязывает государство обеспечивать поддержку местного самоуправления как формирующегося уровня народовластия.

На общегосударственном уровне поддержка местного самоуправления ведется в основном, во-первых, через законотворческую работу; во-вторых, путем реализации Федеральной программы поддержки местного самоуправления. Поскольку в настоящее время объем государственных обязательств, зафиксированных в действующих нормативных актах, существенно превышает реальные доходы федерального бюджета, большинству муниципальных образований трудно рассчитывать на прямую финансовую поддержку федерального центра при реализации своего стратегического выбора. Исключение могут составлять:

-муниципальные образования, где находятся нуждающиеся в поддержке предприятия, чья деятельность оказывает существенное влияние на экономику страны в целом, нормальное функционирование которых обеспечивает решение задач национальной безопасности или необходимо для выполнения международных обязательств государства;

-а также муниципальные образования, попавшие в чрезвычайные обстоятельства (экологическая или техногенная катастрофа и т.п.).

Более широкая поддержка реализации концепций развития муниципальных образований может предусматриваться на региональном уровне. Это не означает, что такая поддержка будет оказываться всем муниципальным образованиям в равной степени. Приоритеты будут иметь следующие муниципальные образования:

1)   те, чей стратегический выбор соответствует региональным интересам;

2)   те, на территории которых расположены предприятия, чья деятельность оказывает существенное влияние на экономику субъекта Российской Федерации (они формируют значительную долю доходной части бюджета региона, являются источником валютных поступлений, определяют состояние рынка труда и т.п.);

3)   те, которые имеют концепцию и программу своего развития.

Последнее обстоятельство дает основание для включения муниципальных инвестиционных и организационных проектов в международные, федеральные, региональные программы по инициативе и при поддержке региональных органов власти; предоставления для таких муниципальных образований региональных льготных инвестиционных кредитов, банковских кредитов под региональные гарантии, налоговых льгот в рамках компетенции субъекта Российской Федерации.