Основы муниципального менеджмента

Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок прогнозно-аналитического характера в сфере планового регулирования муниципальных образований России позволяет рекомендовать органам местного самоуправления два основных документа, подлежащих утверждению. Во-первых, это концепция долгосрочного социально-экономического развития муниципального образования; во-вторых-комплексная программа его развития. Центральной проблемой разработки документов, характеризующих перспективное развитие муниципальных образований, является обоснование их стратегического выбора, стратегических целей и приоритетов социального и экономического развития, путей их достижения. Все эти задачи решаются в рамках формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципального образования — главного документа, характеризующего стратегию его развития.

Концепция социально-экономического развития муниципального образования — система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Как следует из определения концепции перспективного развития муниципального образования, ее важнейшей структурной составляющей являются цели. Цель развития такого сложного объекта, каким является муниципальное образование, не может быть раскрыта с помощью одного показателя (характеристики), а должна конкретизироваться в общем случае совокупностью качественных и количественных характеристик — целевых установок (ориентиров), целевых показателей, целевых нормативов. При этом качественную характеристику цели определяет целевая установка — вытекающий из объективных законов качественно (на вербальном уровне) выраженный ориентир развития муниципального образования. Количественная определенность цели обеспечивается разработкой целевых показателей — количественных характеристик объектов на определенный (промежуточный) момент времени и целевых нормативов — значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно обоснованному уровню конечного (на момент завершения срока действия концепции) состояния объекта.

Структурно концепция социально-экономического развития муниципального образования включает следующие основные разделы:

1)Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

2) Стратегические цели социального развития.

3) Стратегический выбор муниципального образования.

4) Стратегические цели экономического развития.

5) Стратегические цели градостроительного развития.

6) Основные направления местной социально-экономической политики.

7) Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.

«Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации» - должны быть рассмотрены: роль муниципального образования в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, на территории которого оно расположено, других субъектов Федерации, страны в целом; особенности его нового геополитического и геоэкономического (после прошедшего этапа политических и экономических реформ в стране) положения, другие условия и предпосылки развития. Центральное место в разделе должно быть отведено вопросам оценки качества жизни населения, составляющего местное сообщество; оценки величины и эффективности использования местного социально-экономического потенциала; оценки результативности экономических реформ на местном уровне; анализа экологической ситуации; оценки действующей системы местного самоуправления.

«Стратегические цели социального развития» - необходимо определить качественно, количественно и во времени основные цели развития местной социальной сферы. Этот раздел имеет особое значение в концепции, ибо является ведущим по отношению ко всем ее последующим частям, в значительной мере определяет стратегический выбор муниципального образования, цели его экономического и градостроительного развития.

Ядром концепции является раздел «Стратегический выбор муниципального образования». Именно в этом разделе должны быть представлены материалы, обосновывающие приоритетные функции, которые будет реализовывать муниципальное образование для достижения стратегических социальных целей своего развития.

«Стратегические цели экономического развития» - следует определить качественно, количественно и во времени главную цель и обеспечивающие цели развития экономики муниципального образования. Аналогичные требования предъявляются к содержанию раздела «Стратегические цели градостроительного развития» применительно к изменениям градостроительной сферы муниципального образования.

«Основные направления местной социально-экономической политики»- раздел структурно включает в себя четыре основных подраздела, раскрывающих существо намечаемой деятельности в социальной, экологической, экономической и градостроительной сферах муниципального образования. В свою очередь, подраздел «Социальная политика», например, может объединять материалы по демографической и молодежной политике; по защите социально уязвимых групп населения, составляющего местное сообщество, по политике в сфере охраны здоровья населения и т.п. Комплексный характер могут носить и другие отмеченные выше подразделы.

«Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования» - реализация перспективной концепции социально-экономического развития муниципального образования предполагает наличие необходимых ресурсов и представления о механизме их использования. В условиях хозяйствования органы местного самоуправления еще на этапе разработки концепции должны укрупненно определить потребность в ресурсах, очертить основные контуры механизма их привлечения и реализации.

10.3. Порядок формирования концепции развития муниципального образования

Процесс формирования концепции в общих чертах может быть представлен в виде совокупности следующих последовательно выполняемых этапов:

Этап I — Организационно-подготовительный.

Этап II — Аналитический.

Этап III — Разработка проекта концепции.

Этап IV — Согласование и утверждение концепции.

Организационно-подготовительный этап включает в себя следующие основные работы:

1 разработку и утверждение структуры концепции;

2. определение состава исполнителей и распределение между ними обязанностей по разработке концепции, формирование соответствующей рабочей группы;

3. проведение профессионального обучения участников работ;

4. выделение, при необходимости, финансовых ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов концепции;

5. подготовку необходимых инструктивно-методических материалов;

6. составление календарного графика работ по формированию концепции.

Итогом организационно-подготовительного этапа должен явиться утвержденный календарный график, отражающий все этапы работ по формированию концепции, а также состав соответствующей рабочей группы и ее руководителей. В рабочую группу целесообразно включать специалистов структурных подразделений местной администрации, ученых, представителей депутатского корпуса.

Далее предусматривается сбор, систематизация и анализ материалов, составляющих информационную базу для формирования концепции, в том числе статистических данных, характеризующих динамику развития муниципального образования, предложений населения, прогнозно-аналитических материалов по развитию муниципального образования и т.п. Для упорядочения работ по сбору и систематизации достоверной и полной информации, характеризующей состояние и проблемы социально-экономического развития муниципального образования, рекомендуется сформировать и направить в подразделения местной администрации информационный запрос — документ, содержащий требования к необходимому объему исходных данных, который целесообразно иметь для анализа стартовых условий и определения перспектив развития муниципального образования.

Информационный запрос составляется в целях получения не только первичных исходных данных (официальная статистика), но и аналитических прогнозных, программных, проектных документов, а также нормативно-правовых, распорядительных актов органов власти субъекта РФ и местного самоуправления, содержащие характеристики, оценки, выводы, предложения, рекомендации, указания по отдельным направлениям и проблемам социального и экономического развития муниципального образования. В качестве источников информации используются публикации в СМИ, интервью с экспертами, результаты социологических опросов.

Работа по формированию базы данных на основе информационного запроса требует не просто сбора и обобщения, но и предварительного анализа имеющихся материалов, результатом которого являются формулирование основных проблем и подготовка предложений по их решению. При этом следует иметь в виду, что значительная часть требований информационного запроса носит преимущественно индикативный характер и может быть уточнена и откорректирована уже в ходе выполнения второго этапа работы по формированию концепции.

На рисунке 1 представлена схема, раскрывающая существо второго этапа работ, связанного с формированием и анализом информационной базы данных для разработки концепции.

В блоке 1 осуществляется подготовка информационного запроса с целью последующего формирования массива данных (блок 2), необходимых для проведения комплекса прогнозно-аналитических работ, связанных с разработкой концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

В блоке 3 схемы осуществляется ретроспективный анализ внутренних закономерностей развития муниципального образования. Здесь необходимо выяснение причин возникновения поселения, традиционных функций, выполняемых им; исследование структурообразующего ядра экономики муниципального образования — комплекса отраслей специализации, экономических связей и т.п. Результатом аналитических работ, осуществляемых в этом блоке, должно явиться выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших сегодняшнюю траекторию социально-экономического развития муниципального образования.

В рамках блока 4 схемы осуществляется анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования. Для удобства анализа внешние по отношению к муниципальному образованию факторы, которые необходимо учесть при формировании концепции его перспективного развития, могут быть классифицированы по иерархическим уровням управления:

1. межмуниципальный;

2. региональный (уровень субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование);

3. межрегиональный;

4. федеральный.

Применительно к стратегическому выбору муниципального образования, концепции его развития внешние факторы носят характер предпосылок или ограничений по отношению к реализации им в перспективе тех или иных приоритетных функций. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное развитие муниципального образования, предполагает выявление интересов, складывающихся у субъектов управления различных уровней, и его роли в системе территориального разделения труда; исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития.

На основе аналитических материалов, подготовленных в рамках реализации процедур блоков 3 и 4, осуществляется выявление и систематизация предпосылок и ограничений развития МО (блок 6) .

В блоках 5 и 7 схемы соответственно осуществляется анализ стартовых условий развития муниципального образования и интегральная оценка сложившейся к началу формирования концепции исходной социально-экономической ситуации.

Информация, накопленная в блоках 6 и 7, служит основой для генерации вариантов нового стратегического выбора МО (блок 8).

Следующий этап прогнозно-аналитических работ связан с формированием собственно проекта концепции социально-экономического развития муниципального образования.

Важный этап формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования связан с организацией обсуждения представленного проекта, согласованием его основных положений и утверждением представительными органами местного самоуправления.

10.4.Анализ стартовых условий социально-экономического развития муниципального образования.

Анализ стартовых условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования, обусловленных влиянием факторов местного характера, проводится по следующим основным направлениям:

1.качество жизни населения;

2.оценка социально-экономического потенциала муниципального образования;

3.экологическая обстановка;

4.экономическая ситуация;

5.состояние системы местного самоуправления.

Под качеством жизни населения принято понимать категорию, всесторонне характеризующую уровень и степень благосостояния, свобод, социального и духовного развития человека. В числе ее структурных составляющих можно выделить следующие основные компоненты: продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни, образ жизни.