Мемлекеттік басқарудың эволюциясы жӘне методологиялық негіздері

Мемлекеттік басқару жоғары тұрған үкімет билігі орындарының бұйрықтарының негізінде жүзеге асырылады. Сондықтан басқару қызметі атқару күйінде болады.Атқару билігіне ие болу үшін мемлекеттік күші бар жарлық беру қажет болады. Жарлық берудің басты элементі өкілетті мемлекеттік басқару органдарының нормативті актілер қабылдауы болып табылады. Демек, мемлекеттік басқарудың екі жағы- атқару және жарлық беру тығыз байланыста болады. Мемлекеттік басқарудың толық сипаттамасын оның құрылымымен танысқанда білеміз. Бұрыннан қалыптасқан дәстүр бойынша мемлекеттік басқару үшке бөлінеді: халық шаруашылығын басқару; әлеуметтік- мәдени құрылысты басқару; әкімшілік- саяси саладағы басқару.

Әрбір саланың өзіне тән аялары және салалары болады. Мысалы: жоспарлау,материалдық- техникалық жабдықтау мемлекеттік басқару аяларына жатса, салаларға - өнеркәсіптік басқару, денсаулық салаларын басқару, қорғанысты басқару және т.б. жатады. Бұлардан басқа төменгі деңгейдегі ұйымдар- кәсіпорындар, мекемелер, бірлестіктер және тағы басқалары бар. Осы жоғарыда аталған құрылымдық элементтерді басқаруды арнайы мемлекеттік басқару аппараттары жүзеге асырады.

Мемлекетімізде қоғамда жасалып жатқан қызметтердің жүзеге асырылып жатқан іс- қимылдардың бағдар мақсаттары және өздеріне тән салалары болғандықтан олар мемлекет тарапынан, дәлірек айтсақ мемлекет тікелей өкілеттілік берген органдардың жоғарыда атлған еңбек процестерін белгілі бір жүйеленген тәртіпке келтірулерін, яғни басқаруларын қажет етеді. Басқару элеметтері: басқару субъектісі басқару жөніндегі міндеттер мен мақсаттарды қалыптастыра отырып, өзінің басшылық еркін білдірсе, ал басқару объектісі соған бағынышты болуға тиісті Бағынышты болу- басқару субъектісінің  басқару жөніндегі  жарлық- бұйрықтары арқылы  (бағыну және бұлжытпай орындау арқылы) жүзеге асырылады. Бұл жағдайдабасқару субъектісіне мемлекеттік- өктем өкілеттілік беріледі.

Сонымен жоғарыда аталған басқару әлеуметтік басқару деп аталады. Яғни кең мағынада айтылатын бұл термин қоғамдағы мемлекеттегі барлық мемлекеттік басқару, қоғамдық басқару істерін толық қамтиды, сондай- ақ қоғамды басқарудың бірден- бір құралы болып табылады. Алдында айтып өткеніміздей мемлекеттік басқару мемлекеттің айрықша қызметінің түрі. Өйткені мемлекеттік басқару заң жүзінде өкілеттілік берілген арнайы субъектілерге – мемлекеттік басқару органдарына жүктеледі. Осы мемлекеттік басқарудың өзіне тән ерекшеліктері болады. Олар:

1. Мемлекеттік басқару – осы аядағы басқару органдарының, яғни тек басқару жөніндегі мемлекет тарапынан уәкілдік берілген өкілетті мемлекеттік органдардың күшімен жүзеге асырылады.
2. Мемлекеттік басқарудың негізгі бағдар- бағыты, басқару ісінің негізгі мән- маңызы – атқару–жарлық беру қызметтері. Бұл қызметтер мемлекеттің алға қойған міндет- мақсаттарын орындау үшін шығарылған заңдарды іс жүзінде іске асыру, сол заңдардың орындалуын көздеп және солардың    негізінде  (белгіленген шеңберден шықпай)        атқарылатын іс- қимылдары болып табылады. Атқару мемлекеттік басқарудың басты және өзіне тән белгісі ретінде көрініс табады. Сонда атқару дегеніміз мемлекеттік басқару қызметін мемлекет тарапынан қабылдаған заңдарға немесе басқа да заң күші бар нормативтік актілерге сай ,соларға негіздеп іс жүзінде іске асыру;
3. мемлекеттік басқару, мемлекеттік- өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Басқару істері өздеріне бағынышты салалар мен объектілерді басқарушылардың өз өкілеттіктері шеңберінен шықпай өктем- бұйрық беру, яғни жарлық ету арқылы жүзеге асырылады.Мемлекеттік- өктем, яғни өктем- ұйымдастыру түрінде жүргізілетін биліктің көрінісі болып табылады;
4. Мемлекеттік басқарудың ең басты мәні – ұйымдастыру болып табылады. Бұл жерде әлеуметтік- мәдени, шаруашылық және басқа салаларда туындайтын қоғамдық қатынастардағы адамдардың біріккен қызметтерін ұйымдастыру арқылы басқару ісі жүзеге асырылады. Айта кететін бір жай, қоғамдағы басқару ісіне қатысушылар кез – келгендерге басшылық ете бермейді. Әр саланың өз алдында басқаратын органдары болады;
5. Мемлекеттік басқарудың өзіне тән алға қойған бағдар- мақсатын орындауға жұмылдырылған, басқарушыларға бағынатын және мемлекет міндеттері мен функцияларын орындауға ат салысатын басқару объектілері бар. Олар мына төмендегідей болып келеді:

a)     Мемлекеттік басқару  салалары- белгілі бір бағытта қызмет атқаруға арналған арнайы ұйымдастырылған кешендер (энергетика, агроөнеркәсіп, ауыр металлургия және т.б.);

b)    Мемлекеттік басқару аялары- арнайы, салааралық сипаттағы қызметтерді жүзеге асыруға байланысты ұйымдастырылған кешендер;

c)     Мемлекеттік басқарудың әртүрлі бөлімдері, буындары мен қатынастарының жүйесі.Бұлар басқару объектісінің нақтылынған бағытымен, маңызымен ерекшеленеді (өнеркәсіп, өндіріс, көлік, денсаулық сақтау және т.б.);

d)    Еңбек ұжымдары –мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар,т.б.;

6. Атқарушы  билікшіл қызметтің басқару объектілері мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар болғандақтан оларды басқару орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару арқылы жүзеге асырылады.Орталықтандырылған басқару басқару объектілеріне тікелей басшылық ету арқылы емес, олардыың басшыларына жарлық беру арқылы жүргізіледі. Тікелей басқару кәсіпорындар мен ұйымдарды және басқа да басқару объектілерін өз өкілеттілігінің көлемінде тікелей басқару болып табылады.

Мемлекеттік басқару заңға сәйкес және заңның орындалуы негізінде жүзеге асырылады. Қандай да мемлекеттік басқару қызметінің түрі болмасын тек заңдарды орындау, тікелей бұлжытпай орындау арқылы атқарылады. Ал қажет болған жағдайда мемлекеттік басқару органдары қабылданған заңдар негізінде және сол заңдарды нақтыландырып іс жүзінде жүзеге асыруғаарнап өз нормативтік актілерін шығарады. Бұл заңға сәйкес нормативтік актілерін өз аялары бойынша орындауға міндетті болады. Кейбір кездерде мемлекеттік басқару органдары заңмен реттелмеген қоғамдық қатынастарды өз өкілеттіліктерінің шегінде шығарылған актілерімен реттей алады.Сонымен қорыта айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз мемлекеттің міндеттері мен функцияларын орындау барысында арнайы өкілетті мемлекеттік басқару органдарының заңға сәйкестендіріліп және сол заңдардың негізінде жүргізілетін ұйымдастыру және атқару- өкім ету қызметтері.

              Басқару қызметі басқару принциптерін басшылыққа ала отырып, жүзеге асады. Басқару принциптері әлеуметтік- саяси және ұйымдастырушы болып бөлінеді. Әлеуметтік- саяси принциптер: заңдылық, жоспарлылық, нормативтілік, халықтың талап- тілегін есепке алу, бұқаралық және жариялылық. Ұйымдастырушы принциптер: 1. Құзыреттерді (басқарушылардың өкілеттіктері мен қызмет бағыттарын ) белгілеу және бөлу принциптері; 2. Басқарудағы салалық, салааралық және аумақтық мүдделердің  есепке алынуы; 3. Басқарушылардың құзыреттері шегіндегі жауапкершілік; 4. Алқалық басқаруды жеке дара басқарумен салыстыру және алқалық басқарудың үстемдігін есепке алу; 5. Тікелей және жан- жақты басқару.

Атқару билігі органдарының функциялары-заңдарды атқару  (орындалу) және олардың атқарылуын қарап отыру.Атқару билігі органдары өз ұйғарымдары бойынша шешім қабылдауға және құқық қолдану  нормативтік-құқықтық актілері мен нормативтік емес актілер шығаруға құқылы. Рессей ғалымы Д.М.Овсянко атқару билігі органдарының мына төмендегідей негізгі бағыттарын атап көрсеткен:

-      болжамдау, қолда бар ақпараттардың, оның ішінде ғылыми ақпараттардың негізінде қандай-да болмасын оқиғалардың немесе процестердің дамуында болатын өзгерістерге көз жеткізу;

-         жоспарлау-басқару қызметінің күткен нәтижелерін, міндеттерін, мақсаттарын, бағыттарын, нақты сандық және аслалық көрсеткіштерін анықтау;

-         жүйеге сай басқарушы мен басқарылушыны анықтау;

-         құқықтық реттеу;

-         жалпы басқару мен тікелей жарлық ету;

-         бақылау;

-         ақпараттық- талдау жұмыстары және ақпараттық қымтамасыз ету;

-         материалдық- техникалық қамтамасыз ету, қаржыландыру;

-         әдістемелік басқару;

-         есептеу;

Мемлекеттік билік мемлекеттік аппаратқа, заңдық нормаларға, материалдық ресурстарға, сендіру және мәжбүр ету механизмдеріне арқа сүйейді. Мемлекеттің өзін және оның қызметтерін басқару құралы ретінде және билік құралы ретінде қарастыруға болады.

Басқару билігі әмбебап сипатта болады. Себебі уақытта болсын, кеңістікте болсын қай жерде адамдардың ұжымдары қызмет атқарса, сол жерде үзбей жүзеге асырылады. Басқару билігі мемлекетті қорғауды, мемлекеттік және қоғамдық қауіпсіздікті сақтауды, мемлекеттік кәсіпорындар мен мекемелердің қызметтерін тікелей ұйымдастырады.

Атқару билігінің мақсаты:

1. мемлекеттің, қоғамның, азаматтардың қауіпсіздігін қамтамасыз ету;
2. адамдардың рухани өмірін, саяси, экономикалық және әлеуметтік бостандықтарын және азаматтар мен ұйымдардың құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыру үшін жағдай жасау.

Атқару билігінің әрбір субьектісі бір немесе біонеше функцияны атқарады. Өздерінің мәні бойынша функциялар үш топқа бөлінеді:

1)     Жүйені бағдарлау функциясы: 1. болжамдау; 2. жоспарлау; 3. нормативті реттеу; 4. әдістемелік басқару;

2)     Жүйені қамтамасыз ету функциясы: 1. кадрлар; 2. материалдық- техникалық; 3. қаржылық; 4. ұйымдастырушы- құрылымдық; 5. ақпараттық;

3)     Жүйені тікелей басқару функциясы: 1. қызметті тікелей реттеу; 2. есептеу; 3. бақылау; 4. бағалау.

Осы бақылау процесінде әлеуметтік аяның ерекшеліктері еспке алынады, себебі басқарушы байланыстар адамдардың қатынастары арқылы жүзеге асырыладыҚоғам әртүрлі жекелеген күрделі құрылымы біртұтас организм болғандықтан әлеуметтік басқару қажеттілігі туындайды. Ендеше әлеуметтік басқарудың өзіне тән белгілерін атап өтейік:

1)     Әлеуметтік басқару адамдар мен белгілі бір ұжымдардың бірлескен қызметін ұйымдастырады;

2)     Әлеуметтік басқару бірлескен қызметке қатысушыларға тәртіптеуші ықпал ету өзінің басты міндеті деп біледі;

3)     Әлеуметтік басқару басқару субъектілерінен тұратын, сондай- ақ осы процесті жүзеге асыратын ерекше механизмді қажет етеді.Бұл механизм адамдар тобы не жекелей өкілеттік берілген лауазымды тұлғалар.

     Сонымен әлеуметтік басқару кең мағынада қоғамдық байланыстарды ұйымдастыру тетігі. Осы басқару түрінің элементі ретінде жергілікті өзін- өзі басқаруды атауға болады. Мемлекеттік басқару мемлекеттік қызметтің арнайы түрі болып есептеледі.

Мемлекеттік басқару көптеген елдердің заңдарында, ғылыми әдебиеттерінде кеңінен қолданылып жүрген термин. Бізде де қолданылуы етек жайған осы мемлекеттік қызметтің бір түрі нарықтық экономика қатынастарына бет бұрғанымызға дейін конституциялық заңнан өзіне тиісті орын алып келген болатын. Кейінгі кездерде мемлекеттік басқарудың орнына айналымға атқарушы билігі атты термин енгізілген. Себебі Конституция бойынша биліктердің бөлінгені туралы жарияланған болатын.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 3 бабының 4- ші тармағында мемлекеттік билік заң шығарушы, атқарушы, сот тармақтарына бөлінген.

Сонымен мемлекеттік басқарудың басқару жүйесіндегі алған орны мен атқарған рөлін сипаттайық:

1)     Мемлекеттік басқару атқару- жарлық беру сипатындағы қызмет. Негізінде мемлекеттік басқарудың басты бағыты атқару, яғни заңдар мен заңға сәйкес нормативті актілерді өмірге жүзеге асыру болып табылады. Бұл мақсатқа жету жолында өздеріне берілген заңды билік өкілеттіктері пайдаланылады.

2)     Мемлекеттік басқару- бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі қызметтің нақты түрі. Оның өзіне тән құзыреттілік және функционалдық ерекшеліктері болады.

3)     Мемлекеттік басқару арнайы субъектілердің, яғни мемлекеттік басқару органдарының, б. а. Мемлекеттік биліктің атқару- жарлық беру органдарының еншісіндегі қызмет.

4)     Мемлекеттік басқару- күнделікті және тікелей басшылық процесінде жүзеге асырылатын атқарушы қызмет (шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылысқа басшылық ету ).

5)     Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады және ағымдағы заңдардың негізінде оларды орындау жолында жүзеге асырылады.

Мемлекеттік басқару органдары республикамызда биліктер бөлінгенге дейін мемлекеттік биліктің атқарушы аппараты немесе мемлекеттік әкімшілік ретінде қарастырылатын. Осы атқару- жарлық беру қызметін қандай да болмасын мемлекеттік орган емес, тек конституция бойынша мемлекеттік басқару органы деп танылған арнайы субъектілер атқарған еді. Жалпы мемлекеттік ауқымда бұлар атқарушы немесе құқық қолдану функциялары нысанындағы мемлекеттік билікті жүзеге асырған. 

Бұл жерде назар аударатын бір жай мемлекеттік басқару мен оның функцияларын жүзеге асырушы мемлекеттік орган да бірыңғай мемлекеттік билік механизімінің құрамдас бөлігі болып табылады.

Жоғарыда әлеуметтік басқарудың белгілі бір объектіге тәртіптейтін ықпал тигізетінін айтқанбыз, ал мемлекеттік басқару атқарушылығымен сипатталады.       Мемлекеттегі заң шығарушы орган заң қабылдау арқылы басқарушылық ықпал етеді. Бірақ оны тікелей жүзеге асырмай заңнаң заңды- өктем талаптарын өмірде жүзеге асыру атқарушы-жарлық беруші органдарға жүктеледі. Сондықтан атқаруды осы тұрғыдан алып қарасақ, онда оның маңызы бойынша тікелей мемлекеттік- басқарушы қызмет екенін көреміз. Бұл жерде байқайтынымыз басқарушылық ықпал мен атқару толығымен үйлесімді. Сонымен қатар басқару шешімін кімнің шығарғаны да (заң шығарушы немесе заңға сәйкес нормативтік актіні шығарушы ) принципиалдық рөл атқармайды.

Міне мемлекеттік басқаруға осындай ерекшеліктер тән.Қандай да болмасын мемлекетте нарықтық қатынастардың үстемдігі болса да мемлекеттік басқарудың басқару аясының әртүрлі қырынан өзіндік көрініс табатыны сөзсіз. Бұл жайлар көбінесе нарықтық экономикасы қалыптасқан елдерде болады. Белгілі француз оқымыстысы Г. Брэбан «нарықтық қатыныстар жағдайында барлық басқару аясы қоғамдық- құқықтық сипатта, яғни мемлекеттік мазмұнда болады. Мемлекеттік басқару басқару жөніндегі мемлекеттік қызметті көрсете отырып, ағымдығы басқару функциясын жүзеге асырады», дейді.

Нарықтық қатынастарға көшуден көп бұрын «мемлекеттік басқарудың» орнына «атқару билігі» термині қолданыла бастаған болатын. Мемлекет билігінің бұрыннан заң шығару, атқарушылық, әділ сот бағыттарында көрініс табатынын білеміз.

Атқару билігінің саяси- құқықтық категориы екенін, ал мемлекеттік басқарудың ұйымдастырушы-құқықтық категория екенін есепке алу қажет. Мемлекеттің басқаруынсыз мемлекеттік- өктем механизм жұмыс атқара алмайды.Еліміздің Конституциясында және басқа да тиісті ағымдығы заңдарда мемлекеттік басқарудың орнына қолданылатын терминнің аталымы берілмеген. Оларда атқару атқару қызметінің субъектілері белгіленгенімен атқару қызметінің сипаты анықталмаған. Билікті бөлу жүйесі бойынша бірыңғай мемлекеттік биліктің әрбір тармағы олардың субъектілерінің қызметінде жүзеге асырылады. Сондықтан мемлекеттік басқару өзінің қабілет-бағыты бойынша өкілеттілік шеңберінде ііс жүзінде жүзеге асыратын мемлекеттік қызметтің бір түрі болып есептеледі. Демек мемлекеттік басқару іс жүзінде мемлекеттік билік жүйесі шегінде жүзеге асырылады және билікті бөлу бастамасына арқа сүйейді. Атқару билігі бірыңғай мемлекеттік биліктің көрінісі реінде мемлекеттік аппараттың қазіргі кезде атқарушы оргадар деп аталатын, ал шын мәнінде мемлекеттік басқару органдары болып табылатын ерекше бөлімшелерінің қызметінде шынайы сипат табады. Егер мемлекеттік басқаруды атқару- жарлық беру қызметі деп түсінсек, онда ол мемлекеттік билік субъектілерінің қызметі ретіндегі мемлекеттік билікке қарсы қойылмайды. Мемлекеттік билік мемлекеттік басқарудың туынды бөлігі, мемлекеттік басқару ұғымы атқару билігімен салыстырғанда кең мағынада қолданылады.