Мемлекеттік басқарудың эволюциясы жӘне методологиялық негіздері

1              Мемлекеттік басқарудың эволюциясы жӘне методологиялық негіздері

1.1 Мемлекеттің пайда болуы, негізгі белгілері, қалыптасуы

Алғашқы қауымдық қоғамның экономикалық, әлеуметтік, құрылымдық, басқарушылық салаларындағы объективтік даму процестері бір - бірімен тығыз байланыста өзгеріп, жаңарып отырады. Бұл объективтік даму процесінің күрделі сатысы әлеуметтік революциялық төңкеріс- б.з.д. 10-15 мыңжылдықтарда болған.Ол төңкеріс кезінде малшылық пен егіншілік қалыптасты, ажарланған тастан жасалған қарулар өмірге келді, адамның тәжірибесі молайды. Қоғамдық еңбек төрт күрделі тарауға бөлінді: малшылық, жер игеру, өндірістік және саудагерлер тобы. Бұның бәрі еңбек өнімділігін арттырып, қоғамның шығысынан кірісін асырды.

Қоғамдық байлық қалыптаса бастады, оны иемденетін топтар, таптар пайда болды. Экономикалық өзгерістер әлеуметтік қайшылықтарды өмірге әкелді.5-4 мыңжылдықтарды сол қайшылықтарды реттеп,  қоғамды басқару үшін құқық пен мемлекет пайда болды.Мемлекет пен құқық тарихы туынды – қоғамның антогонистік тапқа бөлінуінің нәтижесі болып табылады.

Құқық пен мемлекеттің өмірге келуінің, қалыптасуының негізгі объективтік заңдары:

-  қосымша өнімнің пайда болуы;

-  жеке меншіктің қалыптасуы,

-  таптар мен топтардың арасында күрестің басталуы,

-  қайшылықтарды реттеп, қоғамды басқару үшін құқық пен мемлекеттің өмірге келуі.

Мемлекеттің дамуы - мемлекет қоғамдық еңбек бөлінісінің, жеке меншіктің пайда болуы нәтижесінде алғашқы қауымдық құрлыс тапқа бөлінуінің туындысы.Мемлекет жария үкіметтің пайда болуы мен іс -әрекетінің нәтижесі ретінде қалыптасатын, қоғам өмірін ұйымдастырудың нысаны және оның негізгі салаларына басшылық ететін, қажетті жағдайларда үкіметтің күш- қуатына сүйенетін басқару жүйесі.

Шығыс елдерінде (Иран, Индия, Қытай, Араб елдерінде) мемлекеттің қалыптасуы басым түрде қоғамдық меншікті қорғауға байланысты. Себебі бұл елдерде алғашқы қоғам ыдырау кезінде күрделі құрылыстар болды: ірі су каналдарын жасау, суармалы ирригациялық жүйелер қалыптастыру, құрғақшылықпен күресу. Міне осы күрделі жұмыстарды жақсы жүргізу үшін қоғамдық мемлеекттік меншік қалыптасты. Сол меншіктіңиеліктері: чиновниктер, ру, тайпалар басшылары, король императорлар болды. Король –императорлар жердегі құдай дәрежесінде болды. Сөйтіп, бұл елдерде көбінесе мемлекеттік деспотизм орнады. Бұл елдердің экономикасы, әлеуметтік жағдайы, демократия өте бәсең дамыды. Мемлекеттік биліктің, қоғамдық меншіктің басында- абсолютті монарх болды, одан төменгі- екінші дәрежедегі билік уәзір министрлердің қолында, одан төменгі билік–чиновниктерде болды.   Осы сатылық биліктер бәрі бірігіп қалың бұқараны қанауда болды. Қоғамдық меншікпен қатар жеке меншік те дамыды. Шығыс типті (Азия типті) мемлекеттер кейінгі ғасырларда шығыс Еуропа, Африка, Оңтүстік Америка елдерінде де қалыптасты. Сонымен, Азия типті мемлекеттердің қалыптасу себептері:

-  ірі ирригациялық жүйелерді жасау;

- оны іске асыру үшін құлдарды, жұмысшыларды жүйелі түрде топтастыру;

-  барлық жұмысты бір орталықтан басқару.

Мемлекеттік басқару аппараты бұрынғы ру - тайпаны басқаратын аппараттан өсіп қалыптасты. Жаңа аппарат қалың бұқарадан алыстай түсіп, әділетсіздікті, қанаушылықты күшейтті. Азия типті мемлекеттер өте бәсең дамып, ХІХ – ХХ ғасырларға дейін көп өзгермей сақталып келді ( Қытай, Иран т.б.)

Еуропалық елдерде – мемлекет жеке меншіктің шапшаң, күрделі дамуы, қоғамның тапқа бөлінуі арқылы қалыптасты. Афина мен Римде алғашқы қоғамның ыдырауы кезінде экономикалық күшті топтар таптар мемлекетті өз қолдарына алып, өз мүдде – мақсаттарын орындайтын мемлекеттік аппарат орнатты. Бұл мемлекеттер көбінесе демократиялық жүйедегі саияс бірлестік болып қалыптасты. Мұнда құлдардың саны жергілікті халық санынан бірнеше есе көп болып, жаңа мемлекеттік басқару  аппараты құрылды. Жергілікті халықтың арасында қайшылыққа жол бермеу саясаты қалыптасты. Республикада қатаң заңдылық, құқықтық тәртіп орнады.

Мемлекеттің алғашқы қоғамдағы биліктен айырмашылығы:

1)     Халықты туысқандығына қарамай, территориясына сәйкес біріктіру. Билікті осы территорияда жүргізу;

2)     Қоғамдыдағы басқаратын арнаулы аппараттың құрылуы.Бұл аппарат үстем таптың, топтың мүдде – мақсаттарын орындау үшін қалыптасты;

3)     Салалық жүйесінің болуы. Арнаулы мемлекетті басқаратын аппаратта қызмет жасайтын адамдарды әлеуметтік қамтамасыз ету үшін салық қалыптасты;

Мемлекеттің пайда болу, даму себептеріне келесілерді жатқызуға болады :

-   қоғамды басқаруды жақсарту, дамыту: қоғамның жұмысының көлемі де, шеңбері де молайып, кеңейіп ескі басқару аппараты тиісті дәрежеде жұмыс жасай алмады.Жаңа мемлекеттік аппарат қажет болды;

-   қалың бұқараның, қаналушы таптың үстем тапқа топқа қарсы іс - әрекеттерін әлсірету, жою үшін күшті мемлекеттік аппарат керек болды;

-   қоғамды, экономиканы дамыту үшін әлеуметтік жағдайды жақсарту үшін басқарушы аппаратты нығайту керек болды;

-   қоғамның қорғанысын күшейту үшін , заңдылықты, құқықтық тәртіпті қатаң сақтау үшін мемлекет керек болды;

Мемлекеттің негізгі белгілері болып келсілер саналады:

1)     Басқару органдары мен мекемелерінің ерекше жүйесінің болуы (әскер, полиция, сот, т.б.) Қоғамдық өмірдің дамып, күрделене түсуіне байланысты мемлекттің механизмі де күрделене түседі.

2)     Үстем таптың мүдделері мен мақсаттарына сәйкес қоғамдыққарым –қатынас ережелерін белгілейтін құқықтың болуы.

Мемлекеттің билік жүргізетін  белгілі территориясының болуы, халықты руына қарай емес, жеріне сәйкес бөлу. Аймақтық ұйым ретінде мемлекет сол көлемде  белгілі бір ұлттың, ұлттық мемлекеттің қалыптасу процесіне әсер етті. Дамыған қоғамда мемлекеттік органдармен қатар әр түрлі партиялар, одақтар, бірлестіктер т.б., бұлардың жиынтығы қоғамның жалпы саяси ұйымын құрайды. Таптық қоғамдағы басқа саяси институттардан мемлекеттің ерекшелігі қоғамдағы жоғарғы үкімет билігіне  (тәуелсіз – суверендік құқыққа) иелігі. Мемлекеттік үкімет билігінің күші сол елдегі бүкіл халықты және барлық қоғамдық ұйымдарды қамтиды. Мемлекеттің қоғамдағы бірлестіктерден, ұйымдардан айырмашылық белгілері:

-   мемлекет қоғамдық көлемде бірден – бір билік жүргізетін ұйым; басқа бірлестіктердің билігі барлық халықты қамти алмайды, мемлекет қана барлық қоғамға күші бар нормативті актілерді қабылдай алады;

-   мемлекет қоғамдағы барлық құқықтық нормалардың дұрыс, уақытында орындалуын, іске асуын қадағалап, заңдылықты, тәртіпті бақылып отырады;

-   мемлекеттің ішкі және сыртқы істеріндегі тәуелсіздігі, басым үстемдігі.

Адам қоғамы мыңдаған жылдар өмір сүріп келеді. Жеке адамдар тиісті мемлекеттің азаматы болып, сол мемлекеттің билігіне, құқықтық тәртібіне бағынып, өзінің іс - әрекетін, мінезін, тәртібін қоғамдық мүдде – мақсатты орындауға жұмсайды. Қазіргі уақытта мемлекеттің пайда болуы туралы келесідегідей теориялар қалыптасқан.

1.      Теологиялық теория – мемлекет пен құқық Алланың әмірімен қалыптасып, дамып келеді деп түсіндіреді. Бұл теорияны ғылыми түрде уағыздаған Фома Аквинский, Жак Маритен т.б.,

2.      Патриархалдық теория – мемлекет адамдардың отбасы тәжірибесінен қалыптасқан азаматтардың саналы түрде өздерінің мүдде – мақсаттарын іске асыру үшін біріккен одақ деп түсіндіреді. Күрделі ірі патриархалдық отбасы басшысы бірті – бірте мемлекеттің басшысына айналған. Отбасы басшысы  - әке, мемлекеттің басшысы монарх. Бұл теорияның өкілі және дамытқан зерттеушісі Аристотель, оны жақтаушылыр орта, жаңа ғасырларда пайда болды (Фильмер, Михайловский т.б)

3.      Органикалық теория – бұл пікірді Платон көне дәуірде уағыздаған (б.з.д. IV –III ғ). Бірақ теория толық түрде ХІХ ғасырда қалыптасты. Өкілдері: Блюнчли, Г. Спенсер, Вормс, Прейс т.б.

     ХІХ ғасырдағы ғылымның жтістіктеріне сүйене отырып, бұл теория – адам қоғамында табиғаттың объективтік даму заңдарына сәйкес эволюциялы жолмен мемлекетті құрады. Мемлекеттің Үкіметі – адамның басы-миы  сияқты қоғамды басқарады. Қанаушы тап қоғамның экономикасын дамытады. Ол қоғамды қорғайды деп түсіндіреді.

4.      Табиғи құқықтық теория – XVII- XVIII ғасырларда қалыптасқан теория. Өкілдері: Г. Гроцский, Т. Гоббс, Д. Локк, Ж. Ж Руссо, Б. Спиноза, А.И. Радищев т.б. Теорияның мазмұны: адамдардың өздерінің табиғи құқықтары болады ( бостандық, теңдік, еңбек жасау т.б.). Оны ешкім жоя алмайды, оған зиян келтіре алмайды.Қоғамның тарихи даму процесінде адамдардың арақатынасында қайшылықтар басталды. Сондықтан қоғамда бостандықты, әділеттілікті, теңдікті сақтау үшін адамдар өзара шарт жасап, мемлекетті құрады. Бұл шарттың мазмұны көп елдің Конституциясына кірді деп түсіндіреді. 

5.      Психологиялық терия – ХІХ ғасырда бұл теорияны уағыздаған: Ч. Тард, Л. И. Петражицкий. Қоғам мен мемлекетті бұл териия адамдардың психологиялық біріккен көзғарасы, іс - әрекеті, мінезі, тәртібі – бәрі келісіп ұжымдық түрде басқаруы. Қоғам мен мемлекет адамдардың табиғи психологиялық даму заңдылық процесінің нәтижесінде пайда болды деп түсіндіреді.

6.      Күштеу теориясы – ХІХ ғасырда қалыптасқан пікір. Өкілдері: К. Каутский, е. Дюринг т.б. Мазмұны: күшті рулар, тайпалар өздерімен шектес әлсіз ру, тайпаларды күштеп, зорлық, озбырлық жасап, өзіне бағындырып, бақылауды жақсарту үшін мемлекет құрады.

7.      Материалистік теория – мемлекет пен құқықтың пайда болуын экономикалық тұрғыдан түсіндіреді, сбептері: қоғамдық еңбектің бөлінуі, қосымша өнімнің, жеке меншіктің пайда болуы, қоғамның қарама – қарсы екі тапқа бөлінуі, қайшылық күресінің басталуы. Мемлекет пен құқықтың мазмұнының тарихи өзгеріп отыруы қоғамдық мүдде – мақсатты қорғауы.        

Мемлекет қоғамның көп салалы, көп жүйелі құбылыстарына сәйкес дамып, өмірге келген бірлестік. Оның себептерін  қоғамдағы болып жатқан объективтік факторлар құрастырады: биологиялық, психологиялық, экономикалық, әлеуметтік, діни, ұлттық т.б. құбылыстар. Сондықтан бір теорияның шеңберінде мемлекеттің пайда болуын ғылыми тұрғыдан түсінуге болмады.Мемлекеттің пайда болуын ғылыми тұрғыдан дұрыс түсіндіретін теория – Тарихи материалистік теория.  Бұл теория мемлекетті тарихи туынды – қоғамның антагонистік тапқа бөлінуінің нәтижесі болып табылады деп түсіндіреді.

Басқару ықылым заманнан адамдар пайда болған кезден бастап белгілі. Қандай да алға қойған мақсатқа жету жолында екі адам біріксе, соның біреуіне мәселені шешу міндеті жүктелсе, яғни ол басқарушыға айналса, ал екінші адам оған бағынышты басқарылушыға айналады.

1911 жылы американдық инженер Ф. Тейлор «Ғылыми                          басқарудың   принциптері» атты кітабы жарық көрді. 1920 жылы Гастев А. К. Басқаруды жетілдіру жөніндегі концепцияларды алға қойды. Басқару іліміне айтарлықтай   үлес  қосқан басқару мектебінің классиктері ретінде Ф. Тейлор, Ф. Гильберт, А. Файоль, және басқаларды атауға болады. Бұл оқымысты басқарушылардың алға қойған мақсаты басқарудың әмбебап қағидаларын құру болып табылады.Француз ғалымы Анри Файоль 1923 жылы: «басқару дегеніміз болжамдау, ұйымдастыру, жарлық беру, үйлестіру, бақылау» деп айтқан болатын, сондай –ақ басқарудың 14 қағидаларын дайындаған:

1.      еңбекті бөлу;

2.      өкілеттілік және жауапкершілік;

3.      тәртіп;

4.      орталықтандыру;

5.      қызметкерлерді марапаттау;

6.      жеке адамның мүддесінің қоғам мүддесіне бағыныштылығы;

7.      бірыңғай мақсатта болу;

8.      дара басшылық;

9.      лауазымды адамдардың дәреже – деңгейі;

10. әділеттілік

11. қызметкерлер үшін тұрақты жұмыс орнының болуы;

12. бірлесу;

13. ретке келтіру;

14. бастамашылық. [5]

1.2 Мемлекетті басқару түсінігі, ерекшелігі, функциялары мен атқарушы билікпен қарым - қатынасы

Мемлекет және құқық теориясы, құқықтану саласының көрнекті ғалымы Алексеев С. С. Кезінде мемлекеттік басқару жөнінде былай деп айтқан болатын: Мемлекеттік басқару мемлекеттің, оның органдары мен мекемелерінің қоғам жүйесіне немесе оның аяларына мақсатты бағытта ықпал етуі. Сондықтан биліксіз әлеуметтік басқару болмайды деген тұжырымның негізі бар екенін көреміз. Мемлекеттік басқарудың мына келесідегідей өзіне тән ерекшеліктері бар:

1.      мемлекеттік басқару саяси сипатта болғандықтан басқару жөніндегі негізгі салмақ   мемлекетке  түседі. Мемлекет   мемлекеттік–құқықтық,  техникалық– ұйымдастырушылық және тағы басқа  да басқару құралдарына арқа сүйей отырып қоғамды басқаруды орындайды;

2.      мемлекеттік басқару құқықтық нысанда жүзеге асырылады;

3.      мемлекеттік басқару ғылыми негізге сүйенеді;

Алексеев С. С. Мемлекеттік басқару өзара тығыз байланысқан басқару сатыларынан тұратын ұдайы процесс деп айта келіп, сондай-ақ осы аядағы органдардың басқару қызметтерінің ерекшеліктерін ескере отырып, төмендегі басқару сатыларын бөліп шығарған:

1.      басқару шешімін қабылдауға қажетті ақпараттарды жинау, өңдеу және талдау;

2.      басқару шешімін дайындау және қабылдау;

3.      шешімді атқаруды ұйымдастыру;

4.      есептеу және бақылау.

Мемлекеттік құрылыс және құқық салассының белгілі ғалымы Г. В. Атаманчук мемлекеттік басқарудың мынадай анықтамасын берді: мемлекеттік басқару мемлекеттің ұйымдарға, адамдардың тәртіптері мен іс–қимылдарына, олардың ұжымдарына біртұтас қоғамға тікелей ықпал етуге бағытталған, ғылыми негізделген, жоспарланған, ұдайы және құқықтық нысанда жүзеге асырылатын қызмет.

Сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесінің мына әрекеттер мен элементтерді қамтитынын көрсеткен: