Формирование системы современного административного менеджмента в органах муниципального управления

Теорию управления в «классической» школе разра­батывали не только чистые теоретики, например М.Ве­бер, но и практикующие менеджеры. В большинстве своем это директора круп­ных фирм и президенты компаний, как, например, Генри Форд и Эндрю Карнеги. Джеймс Муни был президентом «Дженерал Моторс». Вместе с Алленом Рейли он выпустил две книги – «Прогрессирующая индус­трия» (1931) и «Принципы организации» (1939).

Основные идеи теории администрирования А. Файоля мы рассмотрели в предыдущем параграфе. В данном разделе представляется целесообразным подробнее проанализировать идей многочисленных последователей А. Файоля, среди которых можно выделить Л. Гьюлика, Л. Урвика. Они сформулировали организационные принципы управлении. В частности, Л. Гьюлик перечислил семь основных функций администрации и уточнил элементы административной деятельности, выделив работу с кадрами[9]. Л. Урвик подчёркивал необходимость подкрепления обязанностей соответствующими правами, чётко сформулировал проблему «диапазона контроля» – необходимости ограничения числа лиц в непосредственном подчинении руководителя[10].

Л. Урвик, как и А. Файоль, уделял большое внимание разработке основных функций администрирования и разработал принципы построения формальной организации, которые актуальны и в наши дни:

1. Соответствие людей структуре, те есть вначале следует разработать структуру, а затем приступать к подбору кадров.

2. Создание специального и «генерального» штабов. Основной функцией специального штаба должна быть разработка рекомендаций для руководителя. Задачей «генерального» штаба является подготовка и передача приказов руководителя, контроль и координация текущей работы.

3. Сопоставимость прав и ответственности, то есть любой линейный руководитель должен иметь власть, соответствующую и равную ответственности.

4. Диапазон контроля (число лиц, непосредственно подчинённых руководителю). Он находится в сильной зависимости от личных качеств и способностей руководителя, поэтому не может быть жёстко регламентирован. Рекомендованная Л. Урвиком норма управляемости составляет 5-6 человек.

5. Специализация. Л. Урвик выделял три типа специализации работников управленческого труда: по цели, характеру выполняемых операций, типу потребителя или географическому признаку.

6. Определённость. Для обеспечения определённости в деятельности организации необходимо, чтобы по каждой должности были в письменном виде определены права, обязанности и ответственность (прототип современных должностных инструкций).

Приведённые принципы показывают, что Л. Урвик более глубоко, чем А. Файоль исследовал проблемы построения формальной организации, уделяя этому вопросу основное внимание.

Другим представителем классической школы административного менеджмента является М. Вебер, который уделял основное внимание проблемам лидерства и структуры власти в организации. Согласно ему различают три типа организации, в зависимости от характера власти, которой обладает руководитель.

1.      Харизматический – организацию возглавляет руководитель с исключительно привлекательными личностными качествами.

2.      Традиционный – в случае смены руководителя в организации все работники по традиции подчиняются новому человеку, заменившему прежнего лидера.

3.      Идеальный (бюрократический) – основан на специальном разделении власти, обеспечивающем руководителю возможность быть лидером в организации.

М. Вебер считал, что бюрократический тип организации в состоянии обеспечить максимальную эффективность производства. Именно этот тип организации занимает особое место в его исследованиях. Результаты своих исследований он изложил в работе «Теория социально-экономической организации»[11].

Появление бюрократического типа организации сопряжено с возникновением особого социального слоя работников, специализирующихся  в области управления (профессиональных менеджеров). Развитие бюрократии непосредственно связано с разделением управленческого труда.

Для бюрократии характерно наличие вертикальной иерархии, основанной на административных методах управления. Главная роль в организациях бюрократического типа принадлежит различного рода «бюро», основные функции которых являются неизменными и не зависят от мнения  и взглядов отдельных работников.

М. Вебер сформулировал принципы построения идеальной организации:

1. Вся деятельность организации должна быть расчленена на простейшие операции, каждая из которых формально закрепляется за конкретным подразделением.

2. Каждый руководитель наделяется формально закреплённой властью, основанной на принципе иерархии.

3. Наличие чётких правил, инструкций и стандартов, определяющих порядок работы и ответственность каждого члена организации.

4. Справедливое отношение к клиентам и подчинённым.

5. Определённая кадровая политика, обеспечивающая стимулирование работников.

6. Чёткая система контроля и санкций.

Как и любая другая научная теория, учение М. Вебера о бюрократическом построении организации и систем управления имеет ряд достоинств и недостатков.

Основным достоинством теории М. Вебера можно считать разработанные им и его последователями принцип «скалярной цепи», согласно которому передача команд и распоряжений осуществляется последовательно с высших на низшие уровни управления по определённой управленческой цепи; принцип «единства распорядительства», устанавливающий, что подчинённый должен получать приказы только от одного начальника; принцип «исключения рутинных проблем», позволяющий руководителям сосредотачиваться на решении действительно важных вопросов функционирования организации, отсекая менее важные и второстепенные.

К недостаткам учения М. Вебера можно отнести следующие. Он рассматривал не всю организацию в целом, а лишь отдельные её элементы. Он абсолютно не уделял внимание межличностным отношениям внутри организации. Кроме того, предложенная им модель построения идеальной организации отличается высокой инертностью, что мешает ей быстро адаптироваться к изменениям во внешней среде. Возможно, именно по этой причине, получившее широкое распространение в 30-40 –е годы ХХ века в., бюрократические модели построения организации в чистом виде практически не используются в современном бизнесе.

Другой последователь А. Файоля – Г. Черч подчёркивал роль двух главных орудий управления – анализа и синтеза. Он заложил основы системного анализа как составного элемента науки управления[12].

Г. Черч подразделял весь производственный процесс на пять функций.

К числу указанных функций он относит проектирование, оборудование, распорядительство, учет и оперирование.

Проектирование призвано определить формы, размеры и свойства продукции. Черч выделял в функции проекти­рования следующие основные этапы:

•    расчленение проектируемой продукции на отдельные узлы и детали;

•    разработку технологических процессов изготовления узлов и деталей;

•    координацию работ по проектированию продукции;

•    проведение мероприятий по снижению трудоемкости
изготовления продукции;

•    выбор сырья и материалов;

•    организацию конструкторского бюро.

Иными словами, выделенная Черчем функция проекти­рования представляет не что иное, как техническую подготовку производства.

Оборудование предполагает оснащение предприятия не­обходимыми основными фондами, а также построение ге­нерального плана предприятия. Черч отмечал, что для орга­низации производства необходимо решение таких вопросов, как организация складов, определение потребности в сырье, материалах и полуфабрикатах, прогнозирование объемов выпуска продукции, установка оборудования для изготовления намеченного количества продукции и т. д.

Распорядительство представляет собой координирова­ние всех прочих функций. Черч рассматривал распоряди­тельство с двух сторон: установочной и административной. Установочный этап распорядительства предполагает раз­работку определенной схемы обязанностей. На администра­тивном этапе осуществляется подбор и расстановка кадров, которые будут эти обязанности исполнять.

Учет заключается в отражении всего происходящего на предприятии. По мнению Черча, учет подразделяется на технический и счетоводный (т. е. бухгалтерский).

Функция оперирования заключается в переработке сырья и материалов в готовую продукцию.

Научные достижения Черча сыграли важную роль в про­цессе становления науки об управлении производством. Многие его рекомендации актуальны и в настоящее время.

Существенный вклад в развитие административной школы менеджмента внесли такие видные ее представители, как Дж. Муни и А. Рейли. Их взгляды на управление изло­жены работе «Принципы организации» (1939 г.). В указан­ной работе дано определение организации как одной из форм объединения людей для достижения общей цели.

По мнению Дж. Муни и А. Рейли, определение цели является непременным условием нормального функциони­рования любой организации. Достижение общей цели воз­можно лишь при наличии полного взаимопонимания среди работников организации. Следовательно, основная задача руководства организации заключается в направлении всех усилий работников на достижение общей цели. Этого можно достичь при условии неукоснительного соблюдения принципов иерархии власти, разделения труда и координации.

Основным результатом научных разработок А. Файоля и его последователей является административная (классическая) модель организации, базирующаяся на четырех основных принципах:

– функциональное разделение труда;

– скалярная цепь команд;

– единство распорядительства;

–диапазон контроля[13].

Для классической модели организации характерны применение автократичного стиля руководства и строгое регламентирование процедур выполнения работ. Зачастую это приводило к подавлению личной инициативы работников и снижению эффективности бизнеса.

В целом, на основе разработок А. Файоля и его последователей сформировалась классическая модель организации, базирующейся на четырех главных принципах:

– четкое функциональное разделение труда;

– передача команд и распоряжений сверху вниз;

– единство распорядительства («никто не работает более чем на одного босса»);

– соблюдение «диапазона контроля» (осуществление руководства ограниченным числом подчиненных).

Все вышеуказанные принципы построения организации справедливы и для настоящего времени, несмотря на то, что достижения НТП наложили на них определенный отпечаток. Так, широкое использование в практической деятельности электронно-вычислительной техники упростило связи между органами (звеньями) управления в организации за счет ускорения обработки информации.

Если оценивать ситуацию с точки зрения логики науки, то нужно отметить, что «классическая школа» административного менеджмента в целом и движение «научный менеджмент» в частности в первой четверти XX века переживали очень важный период. Он характеризовался превращением разрозненных, возникающих на практике методов и принципов рационализации производства в относительно целостную систему. Вначале своего становления «классическая школа» административного менеджмента представляла собой довольно аморфное образование. Каждый мыслитель придерживался собственного подхода, никто не думал согласовывать его с другими или следовать единым нормам. А. Файоль, Л. Урвик и М. Вебер по-разному оценивали одни и те же события, интерпретировали ключевые понятия и принципы организации. Тем не менее, между ними существовало нечто общее, что и позволило судить о них как о единой научной школе, имеющей собственную теоретическую платформу и даже свою философию управления. Все они были порождением одной исторической эпохи. Отсюда их общность мировоззрения и концептуального взгляда на мир.

Благодаря усилиям Л. Гьюлика, Дж. Муни и Л. Урвика теория «классической» школы приобрела целостность и единство. Применение формально-логических методов к систематизации материала позволило выявить круг положений, ставших аксиомами управленческого знания. К ним относятся принципы специализации, департаментализации, диапазона контроля и единоначалия[14]. Именно тогда иерархическая модель организации стала называться формальной: деятельность по достижению поставленных целей регулировалась формальной процедурой. Задачи распределялись как официальные обязанности, и все внимание администрации сосредотачивалось на поддержании функционирования организации.

Приблизительно 50 лет длился процесс изобретения, опытной проверки и шлифовки управленческих принципов «классической школы» административного управления. Однако уже в 30-е годы 20 века бюрократическая модель, как рациональный тип организации, подвергается принципиальному пересмотру. Обнаружились противоречия (по терминологии А. Гоулднера – дисфункции) в формальной структуре. Неплодотворной показалась и попытка преувеличить роль самого функционирования организации (управленческого аспекта) в ущерб усилиям по достижению реальных задач (собственно производства). В частности, Ч. Барнард и Г. Саймон доказали методологическую противоречивость исходных принципов «классической школы». Как оказалось, на практике они использовались во взаимно исключающихся ситуациях.

Фундамент «классической» теории административного менеджмента заложили представители первого поколения – Ф. Тейлор, А. Файоль и М. Вебер в первой четверти XX века. Исследования представителей второго поколения – Л. Урвика, Л. Гьюлика, Дж. Муни и А. Рейли велись уже в рамках оформившейся программы. Свои усилия они направили на расширение и детализацию исходных принципов, уточнение понятий и методов, повышение практических возможностей инструментов. Однако завершение «классической» парадигмы представляло собой довольно сложный процесс. Некоторые принципы, в частности 4 научных принципа Ф.Тейлора, принципы бюрократии М. Вебера (особенно разделение труда) получили и теоретическое обоснование, и практическое применение. Ими широко пользовались менеджеры[15].

Но другие принципы, в частности принцип делегирования, «классической школой» был лишь предвосхищен. Он приобрел широкую популярность позже, во второй половине XX века, когда достигла расцвета совсем другая научная школа – движение «человеческие отношения».

Представители «классической школы» первыми натолкнулись на роль человеческого фактора, однако данное открытие официально принадлежит школе «человеческих отношений». Представители классической школы административного менеджмента говорили о нем, но не уделили ему должное внимание, не сделали его центральным пунктом своей теории, так как он мало состыковывался с формальными законами организации, которым они посвятили основное внимание. «Классическая» парадигма как обобщенная модель управления включала четыре компонента.