Формирование системы современного административного менеджмента в органах муниципального управления

К представителям школы научного управления следует отнести также некоторых российских ученых, прежде всего А. А. Богданова и А. К. Гастева.

Для данной школы характерны также следующие черты:

–              использование научного анализа для определения лучшего способа решения хозяйственных задач;

–              целенаправленный отбор работников, лучше всего подходящих для выполнения задач, их обучение;

–              равномерное и справедливое распределение обязанностей (ответственности) между рабочими и менеджерами;

–              обеспечение работников ресурсами;

–              применение материального стимулирования;

–              сотрудничество администрации с рабочими в деле практического внедрения НОТ.

Концепция научного управления стала серьезным переломным этапом, благодаря которому управление стало признаваться самостоятельной областью научных исследований. Родилась новая наука, выявляющая методы и подходы, которые эффективно могли быть использованы практиками для достижения целей организации.

Данная концепция дала развитие феномену «административный менеджмент», который традиционно рассматривается в зарубежной научной литературе по социальному управлению. Так появилась классическая административная школа управления, которая, опираясь на методы научной организации труда, начала вырабатывать подходы к совершенствованию управления организацией в целом, стремясь при этом наилучшим образом создать структуру управления, разделив организацию на подразделения с учетом их специализации, создать рациональную систему документооборота, наладив эффективное взаимодействие между подразделениями.

Однако, несмотря на длительное существование практики административного управления, начало комплексных целенаправленных исследований в данной области относится к 20-30 гг. ХХ века. Административный менеджмент зародился в США в начале 20 века. Американский основоположник менеджмента Ф.Тейлор опубликовал свою книгу «Принципы научного управления», в которой изложил методы научной организации труда (НОТ). Данные методы быстро вошли в практику управления и позволили осуществить скачок в уровне производительности труда.

Становление и развитие теории административного  менеджмента главным образом связано с именем Анри Файоля, французским инженером по образованию, предпринимателем по социаль­ному положению и менеджером по интересам и личным качествам. Его считают основателем так называемой «теории администрации», где главной целью стала разработка подходов к совершенствованию управления организацией в целом.

Основные положения концепции А. Файоля изложены в его работе «Общее и промышленное управление» (1916 г.)[1] В основе его воззрений лежит положение о том, что любое предприятие состоит из двух основных систем: материальной и социальной. Первая включает в себя производительный труд работников, а также средства труда и предметы труда. Вторая представляет собой взаимоотношения людей в процессе производства материальных благ.

А. Файоль в своих работах намеренно употребляет термин «админис­трирование» вместо «менеджмент». Дело не только в том, что «менеджмент» специфически американский термин, а слово «администрирование» привычнее французам. Менеджмент порожден развитой рыночной экономикой, он возник в сфере частного предпринима­тельства, а не государственного, или некоммерческого управления. Его появление в XX веке символизирова­ло ослабление роли государства в регулировании эко­номики. Напротив, для более отсталой в тот период Фран­ции, страны, где долгое время были сильны админис­тративные институты феодализма, где капиталистичес­кая экономика выпестовывалась самим государством, управление неизбежно носило иной оттенок. Термин «администрация» в европейские языки пришел из ла­тыни, на которой изъяснялись древние римляне, сла­вившиеся жесткой централизацией управления. Поэто­му он означает деятельность государства по управлению, совокупность государственных органов, осуществляю­щих функции управления. Термин «администрация» относится к высшей части управленческой иерархии, руководящему персоналу учреждения. В нем мало от бизнеса и коммерции, зато много от бюрократии и ко­мандования.

Другая причина заключается в том, что админист­ративная деятельность составляла у А. Файоля только часть управления. Само по себе управление являлось значительно более широкой сферой. Управлять, по А. Файолю, означало вести предприятие к определенной цели, извлекая максимум из имеющихся в распоряже­нии ресурсов. Но вести к цели – значит, маневриро­вать на рынке сбыта продукции, следить за конъюнк­турой и рекламой, наращивать технические мощности и контролировать оборот капиталов.

Поэтому администрирование согласно, А. Файолю, образует лишь одну из шести функций управления и по степени важ­ности стоит после пяти других видов деятельности – технической, коммерческой, финансовой, страховой и учетной. Администрирование воздействует только на коллектив предприятия, не оказывая никакого влия­ния на материальные и экономические факторы про­изводства.

В целом, в идеях Ф. Тейлора и А. Файоля можно найти ряд сходств: оба выступали против сложившейся системы подготовки руководящих кадров, против из­лишнего развития у них инженерно-технических на­выков в ущерб управленческим. А. Файоль полагал, что чем выше должностной ранг руководите­ля, тем меньше ему необходимы технические знания и больше – организационные. Поэтому руководителей необходимо учить администрированию, а не инженерным дис­циплинам. Ф. Тейлор пришел к тому же выводу по иным причинам: инженеров учат общим принципам органи­зации, но их не учат управлять людьми. Выпускникам технических вузов необходима как минимум годичная стажировка на предприятии, где они могли бы общаться с теми, кем завтра должны ру­ководить.

Некоторые исследователи полагают, что А. Файоль, находясь на посту высшего руководителя, смотрел на администрацию сверху вниз, что давало ему более широкий обзор проблем управления. Ф. Тейлор, буду­чи техническим специалистом, вынужден был взирать на руководство снизу вверх. Для А. Файоля руко­водитель – это прежде всего функционер. Хотя адми­нистративные функции, согласно его подходу, суще­ствуют на любом уровне, даже у рабочих. Но чем выше уровень организационной иерархии, тем выше адми­нистративная ответственность и власть, тем чаще ру­ководитель выступает в роли администратора и функ­ционера. Для Ф. Тейлора руководитель никогда не был бюрократом, он всегда оставался «достигающим инди­видом», человеком, способным принимать рискованные решения. Собственно говоря, понятие «бюрократия» – французского происхождения, оно выражает власть должностных лиц, но не предпринимателей или бизнес­менов.

В итоге, в теории администрирования А. Файоля выделяют две части. Первая связана с пониманием функций управления, вторая – с пониманием его принципов. Согласно его теории фун­кция определяет сферу деятельности, ответственности и компетенции управленца. Она отвечает на вопрос, что делает руководитель. Напротив, принцип отвечает на вопрос, как руководитель делает это.

Одной из основных целей административной школы было создание универсальных принципов управления, следуя которым организация несомненно добьётся успеха. В рамках своей теории А. Файоль сформулировал понятие организационной структуры фирмы как системы иерархических взаимосвязей. При этом организация рассматривалась как замкнутая система, улучшение функционирование которой обеспечивается внутрифирменной реализацией деятельности.  А. Фаойль характеризовал  управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимодополняющих функций, таких как планирование, организация, координация, отдача команд, контроль. А. Файоль рассматривал управление как совокупность принципов, ориентированных на осуществление предпринимательской деятельности и наиболее результативное использование имеющихся ресурсов. Сформулированные им принципы управления сводятся к следующим:­ разделение труда и опора на преимущества специализации; опора на власть; опора на дисциплину и наказание её нарушителей; концепция единовластия, поскольку двоевластие ведёт к распаду и хаосу; единство управления; подчинение индивидуальных интересов интересам организации в целом; справедливое вознаграждение работников; централизация как признак «нормальности»; линия власти как по вертикали, так и по горизонтали; забота о порядке; равная оплата труда за равный труд; стабильность полномочий; «корпоративный дух»[2].

А. Файоль справедливо считал сформулированные им принципы универсальными, но вместе с тем указывал, что их применений должно носить гибкий характер и учитывать ситуацию, в которой осуществляется управление. Интересно его мысль относительно того, что система принципов никогда не может быть завершена; она является открытой для дополнений и преобразований, основанных на новом опыте, его анализе и осмыслении. Рассматривая совокупность качеств, требуемых менеджеру, А. Файоль наибольшее значение придавал компетентности и знаниям. Но, утверждал он, даже самый образованный менеджер не может быть компетентным во всех вопросах – технических, коммерческих, финансовых и иных, связанных с управлением предприятием. Отсюда следуют соответствующего порядка задачи по подбору и обучению менеджеров.

А. Файоль разделял администрирование на шесть основных групп управленческих операций:

- технические и технологические – изготовление готовой продукции;

- коммерческие – закупка сырья и полуфабрикатов, реализация готовой продукции;

- финансовые – привлечение и распределение заемных средств и инвестиций;

- охранные – обеспечение сохранности собственности предприятия и безопасности его работников;

- учетные – бухгалтерский учет и отчетность, инвентаризация, аудиторские проверки и т.п.;

- административные – управление персоналом.

Руководство вышеперечисленными операциями в совокупности А. Файоль обозначал термином «общее управление». Однако основным предметом исследований были в основном административные операции. Остальные пять групп операций А. Файоль рассматривал исключительно как объект воздействия административной функции. Любой процесс, согласно теории А. Файоля, состоит из ряда взаимозависимых и последовательно сменяющих друг руга функций. Заслуга А. Файоля состоит в том, что он разделил все функции управления на две основные группы: специфические и общие. Содержание специфических функций определяется спецификой управляемого объекта. Общие функции отражают содержание самого процесса управления независимо от свойств управляемого объекта. Файоль впервые предложил рассматривать собственно управление как особый вид деятельности и, соответственно, как отдельный объект исследования, чего никто до него не делал. Он выделил пять основных элементов, из которых, по его мнению, складываются функции администрации: прогнозирование, планирование, организация, координирование и контроль.

1. Планирование – один из компонентов процесса управления, в ходе которого формулируются цели, создаются образцы и эталоны, составляющие основу управленческого контура в организации. При этом важно, чтобы не только планировались общие цели, но и обозначались этапы их достижения, обосновывались ресурсные возможности для достижения целей и обеспечения выполнения нормативов. По словам А. Файоля, предвидеть – означает исчислять будущее и подготавливать его; предвидеть – это уже почти действовать. Предвидение составляет наиболее значительную часть управления. Разработка программы действий, под которой понимается конечная цель, руководящая линия поведения, этапы предстоящего пути и средства, которые будут пущены в ход, занимает основное место в планировании. Для  разработки программы действий необходимо знание:

- ресурсов предприятия (денежный капитал, недвижимость, оборудование, материалы и сырье, трудовые ресурсы, величина производственной  мощности, конъюнктура рынка и т.д.);

- ведущих направлений развития предприятия;

- возможных изменений внешних условий, сроки наступления которых нельзя определить заранее.

По мнению Файоля, составление эффективной программы действий требует от руководящего персонала следующих качеств:

- искусство управлять людьми;

- определенного нравственного мужества;

- большой активности;

- достаточной устойчивости;

- известной компетенции в производственной  области;

- наличия достаточного опыта в делах.

Планирование основано на соединении целей организации и ее подразделений со средствами для их достижения. Вместе с тем планирование косвенно является инструментом контроля, так как оно не только устанавливает цели, нормативы и эталоны деятельности, но и определяет границы отклонений от норм, нарушение которых обусловливает принятие координирующих решений.

2. Организация – функция  органа управления организацией, сущностью которой является создание самой управленческой структуры  организации, т.е. обеспечение необходимого уровня формализации, привлечение в организацию ресурсов и формирование условий, необходимых для ее нормальной работы. Выработанные А. Файолем обязанности в области  управления людьми являются справедливыми и для настоящего времени.

Для осуществления производственного процесса на предприятии социальный организм должен быть способен выполнять все необходимые операции. Этому способствует эффективное управление людьми, включающее в себя такие этапы, как:

- установление программы действий; определение задач, целей и потребностей предприятия и установление соответствия между ними и материальными и социальными организмами;

- наблюдение за выполнением программы;

- осуществление руководства компетентным и энергичным руководителем;

- правильный подбор административного аппарата;

- точное определение функций персонала;

- согласование усилий для выполнения намеченной работы;

- ясное, отчетливое и точное формулирование решений;

- поощрение ответственности и инициативы;

- предупреждения ошибок и недоразумений;

- всеобщий контроль и др.[3]

Построенный социальный организм приводится в действие с помощью