История государственного строительства Беларуси и зарубежных стран

     На  протяжении всего XIX и начала XX века четко прослеживалась тенденция укрепления власти губернаторов. Указом 1837 года губернаторам предоставлялись дополнительные права в управлениями губерний, всвязи с чем губернские правления постепенно из самостоятельных учреждений становились канцеляриями при губернаторах. Для усиления оперативности их деятельности создавался ряд комитетов, комиссий, присутствий под началом губернатора. Двойственным был статус губернатора. Он назначался императором и отчитывался перед ним о делах вверенной ему губернии, одновременно губернатор являлся чиновником Министерства внутренних дел, руководил всей местной полицией и подчинялся министру.

     В 1860-1870-х годах актуальной была проблема реорганизации государственного аппарата, в том числе – реформирование местного управления за счет передачи на места ряда функций правительства. Децентрализация государственного управления не означала какого-бы то ни было отхода от основ самодержавного государства. В этой связи предложено было еще более увеличить властные полномочия губернаторов. В результате,губернатор непосредственно возглавил губернское правление, которое освободилось от ряда второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных ведомственным и другим учреждениям, которые превратились в исполнительные органы при губернаторе. Губернское присутствие состояло из общего присутствия в составе губернатора, вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, землемера и т.д. и канцелярии.

     Губернатор  возглавлял все губернское правление. С 1864 года исчезло разделение губернаторов на военных и гражданских, тем более что существенных различий в должностях не было. Циркуляр 1866 года «О пределах власти губернаторов» предоставил чиновникам право внезапной ревизии всех административных учреждений в губернии, вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Одновременно губернатор получил право не утверждать на должности неблагонадежного чиновника, закрыть любое частное общество. Несмотря на то, что в 1876 году губернаторы получили право издавать обязательные для всех постановления, тем не менее, власть губернаторов было только исполнительной, он не имел права издавать новые законы и менять существующие, не мог учреждать новые налоги и сборы, изменять судебные приговоры.

     В 1880-х годах усилились чрезвычайные полномочия начальников губерний. В 1881 году закон «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» дает право губернаторам объявлять на территории губернии положение усиленной или чрезвычайной охраны. С 1889 года губернаторы председательствуют в «Особых совещаниях», производящих дознание и судебное расследование в делах о государственных преступлениях. К началу XX века управление стало очень сложным, оно требовало от чиновника высоких деловых качеств. При наличии широчайших полномочий фактически реальная власть губернаторов стала ослабевать. Не все чиновники могли полностью реализовать имевшийся у них в руках управленческий потенциал. События 1905-1907 годов показали, что как верховная власть неспособна оказать реальную помощь губернаторам, так и губернаторы зачастую оказывались неспособными найти достойный выход из тяжелой ситуации (как пример – «Курловский расстрел» в Минске 18 октября 1905 года). Назревала реформа местного управления, которая активно обсуждалась, но так и не была реализована.

     Основным  источником пополнения клуба губернаторов в России долгое время было военное  ведомство. Губернаторами становились  гвардейские полковники, которые  при выходе в отставку получали чин  генерал-лейтенанта и назначение в Министерство внутренних дел на должность начальника губернии. Большая их часть не разбирались в гражданских делах и были абсолютно некомпетентны в руководстве гражданской администрацией, высшее образование имели единицы. Вторая часть губернаторов рекрутировалась из чиновников, служивших в Министерстве внутренних дел и работавших в губернской администрации. Несколько улучшилась ситуация в конце XIX века в связи с общим увеличением числа лиц, имевших высшее образование, которых исправно выпускали университеты и другие высшие учебные заведения.

     Вторым  лицом в губернии являлся вице-губернатор, непосредственный помощник и заместитель начальника губернии. Он имел право помогать губернатору по всем направлениям его деятельности, замещать его в момент отсутствия в губернии, но в основном он наблюдал за делопроизводством и работой канцелярии губернатора. Вице-губернаторы имели хороший опыт гражданской административной работы и были более образованными по сравнению со своими непосредственными начальниками.

     В белорусском регионе царскому правительству  и его представителям приходилось  учитывать особенности управления этой национальной окраиной. Не смотря на то, что местная шляхта в массе  своей присягнула на верность императорской  короне, тем не менее, в ее рядах сильна была ностальгия по «золотым шляхетским вольностям», по собственному шляхетскому государству. В своей национальной политике центральная власть пыталась опереться на местную элиту, привлекая ее в низовые структуры управления на уровне губерний и уездов, но высшие государственные должности (за редким исключением) и даже высшие должности в местном управлении были для ополяченной белорусской шляхты закрыты. Тем не менее, в рамках местных органов управления появились структуры, отдаленно напоминавшие милые сердцу каждого шляхтича поветовые и воеводские сеймики, через которые шляхта в свое время управляла Речью Посполитой. Однако значимость этих учреждений – губернских и уездных дворянских собраний была на несколько порядков ниже. Пытаясь разбавить местную шляхту, правительство, начиная с конца XVIII и по начало XX веков, перманентно пыталось увеличить долю «русского землевладения» в регионе разными способами, но почти всегда безрезультатно.

     В 1766 году в связи с выборами депутатов  в Уложенную комиссию Екатерины Великой появился институт уездных предводителей дворянства. Уложенная комиссия особого успеха не имела, но вот должности предводителей дворянства решено было сохранить. На должность могли быть избранными лица не моложе 30 лет, имевшие имение в уезде и не имевшие судимостей (в дальнейшем требования ужесточатся). Предводители становились частью сословного управления в империи, им с 1775 года был дан статус постоянного органа в системе местной власти. После обнародования Жалованной грамоты дворянству в 1785 году официальное положение предводителей дворянства и уездных и губернских дворянских собраний упрочилось. Однако бюрократическими эти учреждения так и не смогли стать, в силу безвозмездности этой службы и выборности должности (на 3 года). На уровне уезда предводители дворянства стали участвовать почти во всех сферах местного управления, хотя основными их функциями было следить за порядком внутри своего сословия. Они вели списки дворян уездов, председательствовали на дворянских собраниях, наблюдали за правильностью проведения выборов. В конце XIX века в связи с оппозиционностью белорусской шляхты, часто на должность предводителя дворянства в белорусском регионе продвигались землевладельцы русского происхождения, не представлявшие реально местную феодальную элиту. Необходимо отметить, что предводители дворянства имели аналог в системе местного управления ВКЛ и Речи Посполитой в виде поветовых маршалков, председательствовавших на поветовых сеймиках до конца существования Речи Посполитой. Поветовые сеймики принимали участие в управлении государством, и с этой точки зрения, роль и полномочия маршалков до разделов были значительно более широкими, чем куцые полномочия предводителей дворянства в Российской империи. Тем не менее, определенные сходства были и «белорусских» предводителей дворянства даже в начале XX века по традиции часто называли «маршалками».

     После разделов Речи Посполитой ополяченная белорусская шляхта, совместно с польской и литовской, не оставляла надежды на восстановление государственности в виде Речи Посполитой или Великого княжества Литовского. Внешнеполитическая ситуация конца XVIII – начала XIX веков благоприятствовала этим стремлениям. Свои проекты возрождения Речи Посполитой под руководством российского императора выдвигал близкий друг Александра I, князь Адам Чарторыйский. В 1811 году Александру был представлен проект создания автономного Великого княжества Литовского в составе Российской империи. Проектом предусматривалось создание сейма и других самостоятельных органов управления. Но все эти проекты нужны были для того, чтобы отвлечь шляхту от событий вокруг герцогства Варшавского и не допустить распространения в проблемном крае пронаполеоновских настроений. Войны с Францией избежать не удалось, и события 1812 года «расставили точки» над многими «і». Так, значительная часть белорусской шляхты поддержала французского императора, однако он не восстановил самостоятельность Речи Посполитой. Созданное французами коллаборационистское правительство – Комиссия временного управления ВКЛ в Вильно – не являлось руководящим органом суверенного государства, оно подчинялось французским оккупационным властям и обязано было в первую очередь решать вопросы обеспечения французской армии провиантом и формирования военных отрядов в помощь Наполеону. Не смотря на это откровенное нарушение присяги, правительство Александра дважды (в 1812 и 1814 годах) объявило амнистию лицам, перешедшим на сторону неприятеля. Пока еще русское правительство видело в местной феодальной элите союзников, на которых еще можно было опереться в управлении регионом, правда, не привлекая ее представителей непосредственно на руководящие должности в органы управления.

     Перелом в отношениях между феодальной элитой белорусского региона и правительством произошел в 1830-1831 годах, события этого времени коренным образом повлияли и на формирование системы местного управления, и на принципы ее деятельности. Шляхетское восстание в Польше, Беларуси и Литве в 1830 – 1831 годах имело главной целью восстановление польской государственности в виде Речи Посполитой на основаниях Конституции 1791 года. Принципы конституционной монархии и принципы самодержавия коренным образом расходились, и уже по этому восстание необходимо было жестоко подавить, а его участников покарать, во избежание рецидива в других регионах империи и в умах общества. Стоит отметить, что восстание проходило на фоне буржуазных революций в Европе, которые царским правительством однозначно трактовались как вредные и опасные для государственного устройства России. Отсюда не стоит удивляться тем мероприятиям, которые были проведены после подавления восстания. Разработаны они были в специальном совещательном органе при императоре – Комитете по делам западных губерний (работал в 1831-1848 годах).

     В состав комитета входили министры и  государственные сановники. Руководили деятельностью председатели Государственного совета и Кабинета министров. В рамках комитета разрабатывались мероприятия, которые должны были, по выражению Николая I, губернии, полученные от Польши, привести к тому порядку, который существует в других российских губерниях. По рекомендации комитета в белорусских губерниях окончательно было введено действие российского законодательства, в системе делопроизводства и в образовании польский язык заменялся на русский, был закрыт Виленский университет, возобновился массовый «разбор» шляхты, инициированный еще Екатериной II, принимались меры по ограничению деятельности католической церкви и слиянию униатской и православной церквей и т.д. и т.п.

     После восстания 1863-1864 годов правительство расправилось с его участниками еще более жестким образом. Прежде всего, это касалось представителей шляхетского сословия, наиболее активных участников выступлений. Что касается органов местного управления, то они подверглись тотальным чисткам, в результате которых многие чиновники низового и среднего были уволены, а оставшиеся в ходе «ротации» были переведены в центральные российские губернии. Их места в белорусских губерниях занимали русские чиновники. В белорусском регионе были проведены исключительные законы, направленные на уменьшение «польского» влияния и усиление власти местного русского управления.

     В рамках преодоления последствий  восстания 1863 года многие буржуазные реформы, вводившие в империи новые  принципы управления и самоуправления были проведены в Беларуси со значительными ограничениями, а важнейшая земская реформа и вовсе не проводилась до 1911 года. Все это отразилось на условиях деятельности органов управления на территории Беларуси в конце XIX – начале XX веков.

     В 1906 году впервые в России появился постоянный орган государственного управления, в состав которого на постоянной основе входили выборные представители от белорусских губерний. Это Государственная Дума – представительное законодательное собрание Российской империи. От пяти белорусских губерний в Думы всех четырех созывов избиралось по 36 депутатов (общее число депутатов Думы – 478 человек). Избирательное законодательство обеспечивало преимущество помещикам и представителям буржуазии, поскольку существовало понятие качества голосов. Выборы проводились в сословных и национальных куриях, и качество голосов было разным, так один голос помещика равнялся 45 голосам рабочих и т.д. Кроме того, выборы среди трудящихся проводились по многоступенчатой системе, в результате чего власти могли отсечь нежелательных лиц на предварительных этапах. Тем не менее, в первую Думу от белорусских губерний были избраны в основном оппозиционные депутаты: из общего количества в 36 человек 29 представляли партию кадетов и их союзников, 5 были беспартийными, 1 был от социал-демократов и 1 представлял правые, проправительственные организации. На выборах в следующие три Думы преимущество от белорусских губерний получали представители правых монархических партий и «автономисты» – сторонники автономии объединенных Польши, Литвы и Беларуси в составе России. Дума не представляла интересов всего населения белорусского региона (как впрочем, как остальные депутаты – интересы всего населения России), тем не менее, в ее стенах поднимались важнейшие вопросы, которые стояли перед обществом и государством, в том числе земельный и национальный. Образование Думы четко обозначило раскол в обществе и что самое главное – в системе управления. Наличие двух центров принятия власти, которые стремились дезорганизовать друг друга, в скором времени ввергло страну в системный кризис, единственный выход из которого был найден через революцию.

     Ряд законов, принятых Думой, повлиял на изменение в системе местного управления на территории Беларуси. В 1911 году в Витебской, Минской и  Могилевской губерниях были введены земства – органы местного самоуправления. Основное отличие белорусских земств заключалось в принципах их комплектования. В российских губерниях правительство стремилось увеличить роль дворян в управлении на местах, в белорусских губерниях оно занимало обратную позицию. Местное оппозиционное правительству дворянство, носитель идеи польской государственности, было ограничено в праве занимать должности в земствах, а преимущество получали зажиточные крестьяне православного вероисповедания. Земская реформа проводилась в духе столыпинской политики, направленной на создание прослойки зажиточного крестьянства как социальной опоры самодержавной власти в государстве. Одновременно правительство стремилось любыми способами ограничить инородческое и иноверческое присутствие во всех органах управления как в Беларуси, так и в других национальных окраинах, при этом сохранив преимущество за представителями титульной русской нации.

     Первая  мировая война показала все недостатки самодержавного строя империи и спустя два с половиной года, в результате февральской революции 1917 года, поддержанной всеми слоями русского общества, была образована демократическая российская республика.

     27 февраля на революционной волне  в столице возник Петроградский Совет как власть рабочих и солдат. В этот же день к формированию буржуазной власти приступила Государственная дума. Вместе с подписанием манифеста об отречении от власти, одновременно царь назначил Г.Е. Львова министром-председателем Временного правительства, а Н.Н. Романова — Верховным главнокомандующим вооруженных сил. Таким образом, Дума могла говорить о переходе власти к Временному правительству «по закону».

     Временное правительство имело мало реальной власти. Оно фактически оказалась в зависимости от созданного параллельно социалистическими партиями Петросовета рабочих и солдатских депутатов, который приказом №1 подчинил себе воинские части по всей стране. Тем не менее, весной 1917 года сформировался более-менее жизнеспособный управленческий блок из меньшевиков и эсеров, находившихся в коалиции с кадетами. Этот блок, в период с февраля по октябрь 1917 года, выстроил свою вертикаль власти: премьер – правительство (министерства) – правительственные комиссары на местах (их опорой являлись общественные исполнительные комитеты, земства и городские думы).