Развитие АПК в России

Общий смысл этих обязательств сводится к акцентировании не на создании фондов мировой продовольственной  безопасности, что предусматривалось  концепцией ФАО в 80-ые годы прошлого века, а на оказание странам, испытывающим острый дефицит продовольствия, помощи по усилению их роли в самостоятельном  решении продовольственной проблемы на основе искоренения бедности и повышения занятости населения, инвестирования в сельское хозяйство и наращивания производства продовольствия, развития свободной торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Таким образом, эти направления изменили идеологию решения мировой продовольственной проблемы коренным образом, и носят они, как правило, рекомендательный и декларативный характер.

В 1999 г. в развитие имеющихся  документов ФАО приняла стратегию  действий по вопросам обеспечения продовольственной  безопасности в мире на 2001-2015 гг., включающую восемь различных направлений. Основными среди них являются следующие: обеспечение продовольственной безопасности путем оказания централизованной помощи странам, нуждающимся в решении данной проблемы; обеспечение устойчивого роста производства и повышения доступности для потребителей продуктов растениеводства, животноводства, а также продовольственных продуктов рыбного и лесного хозяйства; поддержка охраны, улучшение и рациональное использование земельных, водных, генетических и других природных ресурсов; повышение вклада в обеспечение продовольственной безопасности в мире на основе использования различных международных соглашений, кодексов поведения, стандартов и других инструментов устойчивого производства продовольствия, а также развития международной торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием; регулярная оценка продовольственного обеспечения в странах мира на данный момент и перспективу, прогнозирование состояния в области продовольственной безопасности с учетом положения, в сельском хозяйстве; сосредоточение внимания на проблемах продовольственной безопасности путем постоянного мониторинга и информирования о ходе выполнения плана действий, принятого Всемирным саммитом по продовольствию в 1996 г.

Правовое регулирование  продовольственной безопасности складывается и в России, хотя при этом оно  сопряжено с некоторыми трудностями  и сложностями. В 1998 г. были разработаны  проект Доктрины и Концепция продовольственной  безопасности Российской Федерации. Эти документы разрабатывались в соответствии с Государственной стратегией экономической безопасности Российской Федерации (основными положениями), утвержденной Указом Президента РФ 29 апреля 1996 г. (№ 608), Концепцией национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ 17 декабря 1997 г. (№ 1300) и проектом Федерального закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации», принятого Государственной думой 10 декабря 1997 г., одобренного Советом Федерации 25 декабря 1997 г., однако возвращенного Президентом РФ в Государственную думу без рассмотрения, как требующего дополнительных расходов из федерального бюджета на его реализацию, на что не было заключения Правительства РФ. Данные документы определяли понятийный аппарат продовольственной безопасности, ее внутренние и внешние угрозы, пороговые значения, меры и механизмы по обеспечению.

Что касается других нормативных  и правовых актов, то в этом вопросе  отсутствуют единый подход и единое мнение к их разработке и реализации. Если исходить из определения «продовольственной безопасности», то из него следует, что для обеспечения продовольственной безопасности страны должны быть гарантированы следующие показатели: устойчивые и достаточные уровни производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые с учетом определенных объемов импорта продовольствия полностью обеспечивали бы потребности населения в продуктах питания; физическая и экономическая доступность продовольствия, его качественное и не приносящие ущерба здоровью населения состояние.

Нормативные и правовые акты, отражающие специфические стороны  можно объединить в четыре группы.

Первая группа — нормативные  и правовые акты общего характера, ставящие проблему продовольственной безопасности, определяющие ее место и роль в  системе национальной безопасности страны, дающую оценку ее современного состояния, определяющие принципы, цели и направления национальной стратегии  продовольственной безопасности, увязанные  с характеристикой ее внутренних и внешних угроз в современный период, а также в кратко- и среднесрочной перспективе.

Вторая группа — нормативные  и правовые акты, направленные на повышение  экономической и физической доступности  продовольствия населением страны.

Третья группа — нормативные  и правовые акты, регулирующие внешнюю  торговлю сельскохозяйственной продукций, сырьем и продовольствием.

Четвертая группа - нормативные  и правовые акты, защищающие население  от некачественного продовольствия.

Для каждой из этих групп в стране уже сложился определенный набор регулирующих нормативных и правовых актов, однако они пока не представляют собой единую систему, не состыкованы между собой, а порой противоречат друг другу.

В проблеме правового регулирования  продовольственной безопасности важным блоком являются вопросы субординации нормативных и правовых актов. Это  относится к соотношению законов  и подзаконных актов между  законодательными актами федерального и региональных уровней. Первое положение связано с тем, что в 90-е годы прошлого века зачастую нормы федеральных законов изменялись указами Президента РФ, а указы Президента РФ - постановлениями правительства РФ, то есть акты более низкой юридической силы отменяли действие правовых документов более высокой юридической силы. Во многом это объясняется отсутствием государственной стратегии в области продовольственной безопасности страны и постоянного мониторинга принимаемых решений, а также лоббистской деятельностью заинтересованных структур, противоречащей общегосударственным интересам.

Что касается субординации нормативно-правовых актов по территориальному признаку, то субъекты Российской Федерации  имеют право с учетом местных  условий принимать свои нормативно-правовые акты. Таким образом, при отсутствии Федерального Закона «О продовольственной безопасности РФ», аналогичный закон был принят в Волгоградской области (от 14 сентября 2001 г.) или, например, в Москве (от 12 июля 2006 г.). С одной стороны это положительно влияет на устранение пробелов федерального законодательства, благодаря учету специфики развития своего региона. С другой стороны, местные правовые акты могут противоречить общегосударственным правовым нормам, что приводит к возникновению определенных трудностей в проблеме продовольственного обеспечения: региональному сепаратизму, административному запрету на вывоз продукции из региона, нарушению единого рыночного пространства на территории страны. Все это приводит к снижению эффективности использования природного и производственного потенциала страны.

Таким образом, можно сделать  вывод, что вопросам законодательного регулирования и обеспечения  продовольственной безопасности уделяется  самое серьезное внимание как  в мировом сообществе в целом, так и в различных странах  независимо от того, являются ли они  странами- экспортерами, или странами-импортерами сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В России законодательная  база обеспечения продовольственной  безопасности находится в стадии становления. Она характеризуется  отсутствием общей стратегии  ее формирования, разрозненностью и  бессистемностью принимаемых нормативных  и правовых актов, разбросанностью  по отдельным министерствам и  ведомствам и слабой организующей ролью  Министерства сельского хозяйства  Российской Федерации, ответственного за производство сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В нынешних условиях необходимо активнее формировать нормативно- правовую базу для обеспечения развития агропромышленного комплекса России и обеспечения продовольственной безопасности. В общероссийском масштабе можно выделить следующие цели, которые можно достичь: создание условий, позволяющих эффективно развивать сельское хозяйство; закрепление в соответствии с Конституцией РФ право собственников на земли сельскохозяйственного назначения с учетом многообразия форм собственности; создание целостной современной законодательной базы, обеспечивающей единое экономическое и социальное пространство страны.

1.3 Зарубежный  опыт управления продовольственной  безопасностью

Мировое сельское хозяйство  как базовая отрасль агропродовольственной  системы во второй половине XX века развивалось  довольно высокими темпами. Так, в США  агропромышленный комплекс гарантирует  полную продовольственную самообеспеченность страны и ее ведущую роль, как  экспортера на мировых рынках сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Производя  в избытке практически все  виды продуктов питания, страна в  значительных объемах до 25% всей производимой аграрной продукции, вывозит в другие страны. Удельный вес продовольствия в структуре экспорта составляет 20%, а в объеме мирового экспорта достигает 13%. На долю США приходится 35% мирового рынка у пшеницы, 70% - кукурузы и сои, 25% - хлопка, 20% - риса¹.

Рисунок 5-Основные направления политики обеспечения продовольственной безопасности США

В рамках стратегической программы  по обеспечению продовольственной  безопасности страны разработаны и  действуют принципы «расширения торговли продукцией агропромышленного комплекса», которые основываются на обосновании крайней необходимости дальнейшего освоения и повышения емкости внешних рынков. Прежде всего, это включает четко продуманную рыночную стратегию расширения экспорта, которую можно представить в виде логической цепочки: снижение себестоимости - рост рынков сбыта - увеличение объемов производства отечественными производителями. Указанный принцип также включает расширение рынка посредством новых торговых соглашений, обеспечение полной совместимости внутренней аграрной и внешнеторговой политик. В плановых документах, затрагивающих вопросы обеспечения продовольственной безопасности, неоднократно подчеркивается уникальность отрасли, ее тесная связь с большим количеством смежных сфер экономики. Большое внимание в США уделяется пропаганде здорового питания, включающей такие направления как: обеспечение нации продовольствием, развитие современных технологий, обеспечение стандартизации продукции, разработка диет и пропаганда здорового образа жизни.

В рамках управления продовольственной  безопасностью ведется работа по развитию сотрудничества с Конгрессом, потребителями, промышленностью, федеральными и нефедеральными правительственными агентствами, университетами и т.д. Значительное внимание в рамках этого  направления уделяется системе  формирования, обработки и обмена электронной информации (см.рис.6).

Рисунок 6 -Принципы построения системы управления продовольственной безопасностью в США*

Как утверждает проф. Водянников В.Т. американские фермеры являются одними из самых высокоэффективных  в мире сельскохозяйственных производителей, в большей мере потому, что органы государственной власти проводят эффективную  политику по обеспечению продовольственной  безопасности, что позволяет сельхозпроизводителям  не только удовлетворять внутреннюю потребность в сельскохозяйственной продукции, но и экспортировать значительную ее часть.

В рамках управления продовольственной  безопасностью страны власти США  широко поощряют и поддерживают процессы объединения аграрных предприятий. Фермеры объединяются между собой  и другими предприятиями в  кооперативы. Кооператив не имеет целью  получение прибыли, а призван  удовлетворять различные потребности  его членов, что является отличительной  его особенностью. Они создаются  с целью минимизировать расходы  его членов на приобретение кормов, удобрений, зооветеринарных и других средств. Кооперирование позволяет  уменьшить также транспортные, маркетинговые  и другие расходы. Фермер, в зависимости  от своих потребностей, может быть членом нескольких кооперативов, а  небольшие кооперативы, в свою очередь, могут становиться членами более  крупных кооперативов.

Политика в области  продовольственной безопасности США  тесно связана с Деятельностью  Службы сельскохозяйственных научных  исследований Департамента сельского  хозяйства США (ARS), которая обеспечивает доступность информации, способствует развитию новых знаний и технологий, необходимых для решения проблем сельского хозяйства. Большое внимание уделяется развитию новых продуктов и новых сортов культур, которые дают быстрый экономический эффект, за счет рационального использования естественных ресурсов, за счет повышения качества сельскохозяйственной продукции. Все это позволяет поддерживать прибыльность сельского хозяйства и низкий уровень цен для потребителей.

Для создания благоприятной  рыночной среды при Департаменте сельского хозяйства создана  служба сельскохозяйственного маркетинга (AMS). Таким образом, государство регулирует рынок с помощью различных программ наблюдения и прогнозирования цен. С помощью космических программ проводится мониторинг растительных условий мирового сельского хозяйства по основным видам сельскохозяйственных культур: пшенице, ржи, кукурузе и т.д. Пассивные микроволны, радары также собирают данные по влажности. Рыночные данные по зарубежным странам собираются послами Иностранной службы сельского хозяйства (FAS).

Все фермеры имеют свободный  доступ к этой информации, что позволяет  им регулировать объемы своего производства, выбирать виды посеянных культур  и наиболее благоприятные сроки  для реализации продукции.

Все это позволяет им организовывать свою работу с учетом потребностей не только рынка США, но и мирового потребления. Правительство США  всячески стимулирует рост производства сельскохозяйственных машин и оборудования, современных технологий, позволяющих  не только увеличивать производительность труда, но и качество изготовляемой  продукции. Большую роль играет политика властей, направленная на укрупнение аграрных предприятий через кооперативы. Это существенно сокращает затраты  на производство и реализацию продукции. Не менее важно, что в любой  момент каждый фермер может получить бесплатно квалифицированную помощь консультантов специальных сельскохозяйственных правительственных организаций.

С целью достижения устойчивости в обеспечении продовольственной  данными федеральными ведомствами  устанавливаются партнерские отношения  с правительствами штатов, органами местной администрации и правительствами  других стран, со специалистами в  области здравоохранения, научными учреждениями, потребительскими организациями  и частным сектором.