Государственный кредит и управление государственным долгом

     В  государственной  долговой  книге  Российской Федерации  числится  задолженность перед  Румынией (межправительственное  соглашение  от 29 декабря 1986 года,  кредит  на строительство предприятия  на  территории бывшей УССР) и КНДР (межправительственное соглашение от 29 декабря 1988 года), урегулирование и  погашение которой в период 2011 – 2013 годов,  также  как  и  в  период 2010 – 2012  годов,  не  предусматривается.  Процентные ставки  по  кредитам  составляют  соответственно 3 %  и 4 %.  Счетная  палата  считает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации принять меры по урегулированию задолженности по указанным межправительственным соглашениям.

     Бюджетные  ассигнования  на  обслуживание  государственного  долга Российской  Федерации  (процентные  расходы)  на 2011 год  предусматриваются  в  сумме 389,9 млрд. рублей, что  больше на 109,6 млрд. рублей, или на 39 %, чем в 2010 году, в 2013году   указанные расходы  превысят  в 2,1 раза показатель 2010 года.Динамика  бюджетных ассигнований  на  обслуживание  государственного  долга (процентных расходов) в абсолютных размерах в 2009 – 2013 годах приведена в следующей таблице.

     Доля  бюджетных  ассигнований  по  обслуживанию  государственного  долга  в  общем  объеме расходов федерального бюджета  в 2011 году вырастет  по сравнению  с   2010 годом на 1 процентный пункт  и составит 3,7 %, в 2013 году увеличится до 4,9 %.Динамика   бюджетных  ассигнований  на  обслуживание  государственного  долга Российской  Федерации   в  абсолютном  размере  и  в  процентах  к  ВВП  приведена  на следующей диаграмме. 

     Доля  процентных расходов относительно ВВП  возрастает с  0,8 % в 2011 году  до 0,97 % в 2013 году.  Увеличение   процентных  расходов   обусловлено,  прежде  всего,  увеличением планируемых  для   финансирования  дефицита  федерального  бюджета  объемов  государственных заимствований  Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим  ростом  абсолютного  размера  государственного  долга  Российской Федерации,  а  также  прогнозируемым  укреплением  доллара  США  по  отношению  к национальной  валюте  и  повышением  прогнозируемых  значений  плавающих  процентных ставок по обслуживанию кредитов.Расчеты  Счетной палаты,  проведенные на  основании прогнозируемых  Минфином России  условий,  в том числе по  объемам эмиссии и погашения государственных ценных бумаг,  временной структуры заимствований,  уровню  процентных  ставок,  подтверждают обоснованность  запланированных на 2011 – 2013  годы  расходов  на  обслуживание государственного долга Российской Федерации.

       В  связи  с  увеличением   государственных  внутренних  заимствованийбюджетные ассигнования на обслуживание внутреннего госдолга будут иметь тенденциюк  значительному росту,  в 2013  году  они превысят  показатель 2010  года  в 2,5 раза. Доля расходов  на  обслуживание  государственного  внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 69,93 %  в 2011 году до  81,1 % 2013 году.  

     Основной  объем  бюджетных  ассигнований  на  обслуживание  государственного внутреннего долга в 2011 - 2013 годах  будет приходиться на ОФЗ –  АД и ОФЗ – ПД: ОФЗ – АД   в 2011  году – 43,5  млрд.  рублей,  в 2012  году –  40,4  млрд.  рублей,  в 2013  году – 42,1 млрд. рублей; ОФЗ – ПД  в 2011  году –  213,5 млн.  рублей,  в 2012  году – 325,8 млрд. рублей, в 2013 году –  400,5  млрд. рублей. Такой рост  процентных  расходов  по  обслуживанию  государственного  внутреннего долга обусловлен  не  только  увеличением объема  государственного  внутреннего долга в    2011 – 2013  годах,  но  и ростом  планируемой доходности  по  государственным ценным бумагам.  Расчет  процентных  расходов  в 2011 – 2013  годах производился   исходя   из планируемой доходности  по  краткосрочным бумагам   4,5 % - 5,5 %,   среднесрочным – 6 % – 8 %, долгосрочным – 8 % – 8,5 %.

     Законопроектом  предусматривается  увеличение  бюджетных  ассигнований  на обслуживание  внешнего  долга,  которые  в 2011  году  составят   91,3  млрд.  рублей  (3 млрд. долларов  США),  что  на 8,3 %  больше,   чем  в 2010 году,  в 2013  году    указанные  ассигнования увеличатся в 1,3 раза по сравнению  с  2010 годом.

     Этот  рост обусловлен, прежде всего,  увеличением  объемов заимствований (выпуск и  размещение  еврооблигационных  займов  Российской  Федерации на  международных финансовых  рынках),  повышением прогнозируемых  значений  плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов в течение планового периода.  Применяемые Минфином России  в расчетах  процентных  расходов  по  кредитам МФО и правительств  иностранных государств процентные ставки на 2011 – 2013 годы составят: LIBOR -  3,2 %, 5,0 % и 5,9 % соответственно;  EURIBOR - 3,0 %, 4,4 % и 3,7 % соответственно.

     Процентные  платежи по  государственным ценным бумагам, номинальная  стоимость  которых выражена в иностранной  валюте, составят в 2011 году  85,7 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США),  в  2012 году 94,9 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США),   в 2013 году  - 106,8 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США).

     Процентные  расходы  по  обслуживанию  новых  объемов  заимствований (выпуск еврооблигаций) составят в 2011 году 232,4 млн. долларов США, в 2012 году – 693,0 млн. долларов США  и  в 2013  году –  1 142,8 млн.  долларов США. Ставки  купонного  дохода прогнозируются соответственно 6,64 %, 6,52 % и 6,33 %. Уровень  ставок определен исходя из  прогнозного  уровня  ставок  купонного  дохода  по 10-летним  казначейским  облигациям США с учетом CDS (кредитно-дефолтный своп) на риск Российской Федерации. 

     Процентные  платежи  по  кредитам,  полученным  Российской  Федерацией  от правительств иностранных государств и МФО,  будут  увеличиваться в 2011 – 2013 годах  и составят  5,6  млрд.  рублей (185,2  млн.  долларов  США),  6,7  млрд.  рублей (218,9  млн. долларов  США),  в 2013  году –  6,8  млрд.  рублей (217,9  млн.  долларов  США) соответственно.  Увеличение указанных процентных расходов  связано ростом в 2011 - 2013 годах плавающих процентных  ставок  по  долларам  США и евро  по  кредитам, предоставленным правительствами иностранных государств и МФО: по долларам США на 12,6  процентных  пунктов;  по  евро  на 7,6  процентного пункта  против  уровня  процентных ставок, действовавших на 1 сентября 2010 года.

     В процентных расходах расходы на обслуживание ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, составляют более 90 %, что отражено в следующей таблице. 

     Консолидированный  внешний  долг  Российской  Федерации (далее -

консолидированный внешний долг), по данным Банка России, на 1 июля 2010 года составлял 456,1 млрд.  долларов  США и сократился  за  первое  полугодие 2010  года   на 11,1 млрд.долларов США, или на 2,4 %. 

   Динамика  консолидированного  внешнего  долга   в 2008 – 2010 годах  приведена  на следующей диаграмме.

     Анализ  показывает,  что  внешний  долг  органов  государственного  управления увеличился за первое полугодие 2010 года  на 4,2 млрд. долларов США, или на 13,4 %, что обусловлено  осуществлением  государственных  внешних  заимствований  Российской Федерации на внешних  финансовых рынках. Внешний  долг  органов  денежно-кредитного регулирования   за  первое  полугодие 2010 года  сократился на 2,7 млрд. долларов США, или  на 16,4 %. Наметилась  тенденция  сокращения  внешней  задолженности  банков,  которая  за 2009 год сократилась  на 23,5 %, за первое полугодие 2010 года –  на 5,1 млрд. долларов США, или на 4 %.

Внешний  долг  нефинансового  сектора  экономики  (прочие  сектора)  за  первое полугодие 2010 года сократился на 7,5 млрд. долларов США, или на 2,6 %.  Консолидированный  внешний  долг  за  первое  полугодие 2010 года   относительно ВВП сократился на 4,4 процентных пункта с 36,1 % ВВП до 31,7 % ВВП,  что  не превышает допустимый  уровень  в  соответствии  с  принятыми  международными  стандартами (предельное значение – 60 %).

  Объем  консолидированного  внешнего  долга  в  период  с 1  января 2009  года  по 1 апреля 2010 года  превышал  объем  международных  резервов  Российской  Федерации,  по состоянию на 1 июля 2010 года  его объем стал меньше на 5,1 млрд. долларов США, или на1,1 %, объема международных резервов Российской Федерации. 

     Динамика  консолидированного  внешнего  долга  и  международных  резервов Российской Федерации приведена на следующей  диаграмме. 

     Корпоративный  внешний  долг   на  начало 2009  года  составлял 448,3  млрд. долларов  США,  к  началу 2010  года  сократился   до 425,7  млрд.  долларов  США  и  до416,7 млрд. долларов США по состоянию  на 1 июля 2010 года. В  структуре   внешней  задолженности  как  государственного  сектора  в  расширенном определении,  так  и  частного  сектора  преобладают   долгосрочные  обязательства,  их  доля  в общем  объеме  задолженности  составляет  по  состоянию   на   1  июля 2010  года 92,7 %  и 87,4 % соответственно.

     Наличие  значительного  внешнего  долга  у  организаций  различных  секторов российской экономики привело к  необходимости выделения около 11 млрд. долларов СШАиз  международных резервов  Российской  Федерации в целях предоставления  кредитов  в иностранной валюте  ряду  организаций для погашения и обслуживания  иностранных долговых обязательств. Объем задолженности по указанным кредитам на 1 апреля 2010 года составил  6,8 млрд.  долларов США  (заемщики: UC RUSAL Ltd, ECO Telecom Ltd., Evraz Group S.A. и ОАО «Газпром нефть»),  оставшиеся кредиты пролонгированы на 1 год.

     Таким  образом,  рост  консолидированного  внешнего  долга  не  только  повышает зависимость  экономики  от  внешней  конъюнктуры  и  способствует  усилению  уязвимости экономического  и  финансового  положения  страны,  отрицательно  сказывается  на макроэкономических показателях страны, но и сдерживает развитие экономики, в результате отвлечения финансовых средств на погашение и обслуживание внешней задолженности.  

     Счетная  палата  считает  целесообразным  разработать  и  внести  соответствующие  изменения  в  существующие  нормативные  правовые  акты,  позволяющие  четко  определить функции  органов  исполнительной  власти  и  денежно-кредитного  регулирования  по  сбору  и  анализу  данных  по   консолидированному  внешнему  долгу,  вопросам  регулирования  привлечения  и  прозрачности  использования  средств,  полученных  в  результате заимствований у  нерезидентов. Кроме того, для осуществления  мониторинга внешнего долга и  оценки  связанных с ним рисков представляется целесообразным  определить и принять в установленном порядке систему соответствующих показателей и их  пороговых значений  в качестве одной из составляющих долговой стратегии. 

     Размер  государственного долга в абсолютном выражении не дает полного представления  о состоянии экономики и платежеспособности страны. Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению  и обслуживанию накопленного объема государственного долга мировая  практика выработала долговые показатели (коэффициенты). Одним из критериев  оценки долговой устойчивости является анализ объема ресурсов, которыми располагает  страна должник, т. е. размер и темпы  роста ВВП в сопоставлении  с государственным долгом. Этот показатель позволяет оценить уровень долговой нагрузки на экономику страны и отражает ее потенциальные возможности переориентировать  национальное производство на экспорт  в целях получения иностранной  валюты и обеспечения способности  погасить внешний долг. Чем выше данный показатель, тем большую долю доходов от реализации произведенного продукта государство вынуждено  направлять не на внутреннее развитие, а на выполнение долговых обязательств перед внешними кредиторами. Если накопленный  долг превышает объем средств, который  в средне- и долгосрочной перспективе  страна-дебитор может направить  на выполнение долговых обязательств, возникает ситуация "долгового  навеса". Условной границей начала такого опасного состояния внешнего долга  принято считать превышение объемом  долга 50% объема ВВП. Подобное положение  было характерно для экономики РФ с начала 1990-х гг. и вплоть до 2001 г.

     Вместе  с тем в структуре государственного долга России при некотором снижении внешней задолженности наблюдается  рост внутренних и "новых" внешних  долговых обязательств. С экономической  точки зрения это свидетельствует  о начале реализации стратегической концепции в области государственного долга, суть которой заключается  в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым, и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

     Показатель "государственный долг/доходы" используется международными финансовыми  организациями для оценки долговой устойчивости суверенного заемщика, т. е. такого состояния государственного внешнего долга, при котором правительство  выполняет обязательства по его  обслуживанию в полном объеме без  ущерба темпам экономического и социального  развития и необходимости прибегать  к списанию или реструктуризации задолженности.