Формирование финансовой политики муниципального образования

Источниками сокращения расходов бюджета являются:

• повышение эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности, нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг, контроль за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;
• регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений, расширение платности муниципальных услуг, устранение необоснованных льгот и привилегий;
• привлечение частного капитала к оказанию отдельных видов муниципальных услуг, создание эффективно действующей системы муниципального заказа с использованием конкурсов;

-  поддержка, а в отдельных случаях прямое финансирование внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве

Всякое муниципальное  образование, независимо от величины его  собственной доходной базы, обязано  обеспечить для населения определенный минимум муниципальных услуг, гарантируемых  государством. Величина этих услуг  должна определяться социальными нормами  и минимальными государственными социальными  стандартами (жилище, образование, медицина, социальное обслуживание и др.). На основании  минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте Российской Федерации может быть определена минимально необходимая  потребность в бюджетных средствах  в расчете на одного жителя. Эта  величина называется «минимум бюджетной  обеспеченности». Умноженная на число  жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов.

Муниципальные заказы.

Муниципальный заказ  — это соглашение, заключенное  между заказчиком муниципального заказа и исполнителем муниципального заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципальный заказ формируется на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов по предметам ведения местного самоуправления. Заказчиком выступает орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организующий торги⁴⁴.

Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и  способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах. Порядок формирования муниципального заказа определяется правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном регулировании в муниципальном образовании, а также на основе положения о муниципальном заказе. В положении о муниципальном заказе в муниципальном образовании устанавливаются основания и порядок формирования муниципального заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля за формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципальном заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы местного самоуправления, ответственные за муниципальный заказ, должны вести реестр закупки, в котором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и даты закупки, сведения о фактическом исполнении муниципальных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляется представительными органами местного самоуправления. Реестр закупки должен подлежать официальному опубликованию в специальном издании в порядке, предусмотренном положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Выделяются следующие  формы размещения муниципального заказа:

— проведение торгов в  форме открытого конкурса;

— проведение торгов в  форме закрытого конкурса;

— запрос котировок  цен товаров, работ и услуг;

— закупки товаров, работ  и услуг у единственного исполнителя;

— закупки товаров, работ  и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Положении о муниципальном  заказе в муниципальном образовании целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, при превышении которой в обязательном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. В том случае, если сумма договора меньше предельно устанавливаемой величины, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению с суммой заказа, заказчик может размещать муниципальный заказ путем проведения двухэтапных торгов.

Такая схема часто  применяется, если заказчик не имеет  возможности составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести переговоры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен заключить договор в целях проведения научных исследований, экспериментов или разработок, приобретения произведений искусства. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчиком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приведет к заключению договора.

Инвестиционная политика.

Законодательную основу муниципальной инвестиционной политики составляет Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений"⁴⁵. Закон определяет основы регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления. В частности, законом предусматривается⁴⁶:

1. Создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем создания особых условий для инвесторов:

• установление льгот по уплате местных налогов;
• защита интересов инвесторов;
• предоставление льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
• расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства, объектов социально-культурного назначения.

2. Прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности путем:

• разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями;
• размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов;
• проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством РФ;
• выпуска муниципальных займов;
• вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Размещение бюджетных  средств для финансирования инвестиционных проектов осуществляется на возвратной и срочной основах. Возможны два  варианта использования бюджетных  средств для инвестирования. Выделенные средства вместе с процентами за пользование бюджетными средствами (определяются нормативными правовыми актами о местных бюджетах) возвращаются в установленный срок. Или же в муниципальной собственности может закрепляться соответствующая часть акций создаваемого акционерного общества (в свою очередь акции могут быть реализованы, а средства направлены в муниципальный бюджет).

В результате распределения  финансовых ресурсов удовлетворяются  потребности муниципального образования, формируется социально-экономическое  благосостояние жителей.

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ЕМО Г. НОРИЛЬСК

1. Характеристика ЕМО г. Норильск

Единое муниципальное  образование город Норильск расположен на юге Таймырского полуострова, в 300 км к северу от Северного полярного круга, в 90 км к востоку от р. Енисей, вблизи р. Норильская и гор Путорана. Норильск – один из самых северных городов мира. Расстояние до Красноярска – 1 500 км воздушным путем и 2 000 км водным путем, до Москвы – около 3000 км (воздушным путем)⁴⁷.

Население на 01.07.2007 г. составило 209 443 чел. На протяжении последних лет наблюдается сокращение численности населения муниципального образования город Норильск (в 2005 году – на 4 284 человека, в 2006 году на 3 889 человек, за 1 полугодие 2007 года население уменьшилось на 1 039 человек)⁴⁸.

В административно-территориальном  отношении Норильск является городским  округом в составе Красноярского  края. В муниципальное образование  город Норильск площадью 451964 га входят (с 2004 г.) три городских района: Центральный, Талнах и Кайеркан и поселок Снежногорск, удаленный на 120 км от центра города. Норильск располагается внутри территории городского поселения Дудинка Таймырского  района Красноярского края. Конфигурация его границ представляет собой неправильный прямоугольник, простирающийся с запада на восток на 80 км, а с севера на юг – на 50 км. Вполне естественно, что жилые и промышленные зоны города не покрывают всю территорию муниципального образования (что характерно, для большинства городов страны) и лишь расположены в центре территории городского округа, тогда как периферия представляет тундровые, лесотундровые и таежные ландшафты. Норильск – есть система из 4-х отдельно расположенных жилых массивов: собственно Норильск, Оганер (10 км от Центра города), Талнах (25 км) и Кайеркан (20 км), ряда крупных промышленных площадок (металлургических заводов, обогатительных фабрик, рудников) и инфраструктурных коммуникаций между ними. Единственным поселением, с которым Норильск имеет наземную связь, является город Дудинка – центр Таймырского муниципального района.

Таблица. 1. Структура землепользования муниципального образования г. Норильск.

Вся территория (кв. км)	4519,6	100,0%
в т.ч. в черте поселений	185,9	4,1%
в т.ч. под жилой и общественно-деловой  застройкой	19,4	0,4%
под объектами промышленности	166,3	3,7%
вне черты поселений	4333,7	95,9%
в т.ч. сельскохозяйственного назначения	1,8	0,0%

Источник: Паспорт МО г. Норильск, 2005 г.

Экономика Норильска носит  ярко выраженный крупноиндустриальный моноотраслевой характер. На предприятия  Заполярного филиала ОАО «ГМК «Норильский никель» приходится 97-98% всего объема производства промышленной продукции города (на второго по величине производителя - «Норильскгазпром» - приходится всего 1,5-2%). Доля ЗФ в ВРП  муниципального образования составляла в 2005 г. около 82,5%.

Базовая отрасль ориентирована  на экспорт, поэтому экономика города напрямую зависит от объемов экспорта сырьевых ресурсов, конъюнктуры мировых и внутренних цен на цветные и драгоценные металлы, а также курса основных мировых валют. Этим обусловлены значительные колебания объема промышленного производства в стоимостном выражении (рис. 1), что в конечном итоге сказывается на экономическом состоянии города в целом⁴⁹.

Рисунок 1. Объем промышленной продукции г. Норильска (в ценах 1997 года).

Так значительный рост объема промышленной продукции в 2000 г. позволил компенсировать провал 1998 г. и обеспечил  увеличение доходов населения, тогда  как стагнация 2002-2004 гг. выразилась и в стагнации уровня жизни  норильчан.

Рисунок 2. Инвестиции в основной капитал (в  ценах 1998 года).

Зависимость развития Норильска  от основного предприятия проявляется  и в инвестиционной сфере (рис. 3). В период максимальных вложений в ГМК в 2000-2001 гг. максимальными были и бюджетные инвестиции в непроизводственную сферу. В 2004-2005 гг. когда вдвое сократились инвестиции в производство, упали и инвестиции непроизводственного назначения.

Рисунок 3. Динамика инвестиций в основной капитал (1999 г. = 100%).

После значительного роста  в 2000-2001 гг., связанного с благоприятной  конъюнктурой цен на цветные металлы, наступил спад инвестиционной активности. В Красноярском крае ситуация во многом повторяла норильскую, т.к. в значительной степени зависела от нее. В 2000-2003 гг. 35-40% всех краевых инвестиций в основной капитал приходились именно на Норильск. Однако в середине 2000-х гг. в крае начали реализовывать крупные проекты, не связанные с Норильском (его  доля упала в 2005 г. до 23%), и кривая инвестиционной активности поползла вверх.

В связи с высокой значимостью  предприятия ГМК "Норильский никель" в экономике города необходимо отдельно рассмотреть эту компанию.

На Заполярный филиал ГМК «Норильский никель» приходится свыше 97% всего объема промышленного производства и свыше 82% ВРП муниципального образования. Налоговые отчисления ГМК в 2005 г. составили свыше трех четвертей собственных доходов городского бюджета. В 2006 г. произошло заметное падение поступлений от налога на прибыль ввиду снижения норматива отчислений в муниципальные бюджеты.

Из 130,2 тыс. занятых в экономике  города на конце 2005 г. 48,1 тыс. человек  работало в подразделениях ГМК «Норильский  никель» (около 37%). В 2005 г. структура  занятых (без учета малого бизнеса) выглядела следующим образом: ЗФ ГМК – 57,6%, НТЭК (на 51% принадлежит  ГМК) – 5,1%, «Норильскгазпром» (на 29,4% принадлежит  ГМК) – 2,4%, ГУП Учреждение ОИК-30 (Минюст) – 1,2%, бюджетные организации – 25,6% (в т.ч. финансируемые из местного бюджета – 18,1%).

Доходы работников ГМК составляли в 2005 г. около 39% общих денежных доходов  населения ЕМО «Город Норильск». Еще 2,3% составляли доходы работников «Норильскгазпрома», 11,6% - работников бюджетной сферы, 11,9% - социальные трансферты (пенсии, пособия, стипендии и т.д.). Доходы населения  от предпринимательской деятельности составляли 25,5%. Среднегодовая заработная плата работников Заполярного филиала  ГМК в 2005 г. составила 34,2 тыс. рублей, в то время как средняя по городу была 25,9 тыс. рублей, заработная плата  работников «Норильскгазпрома» - 25,5 тыс. рублей, работников учреждений, финансируемых  из местного бюджета – 10,2 тыс. рублей.