Формирование финансовой политики муниципального образования

С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов — утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципа самостоятельности  бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Формирование местных  бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ.

В доходной и расходной  частях местных бюджетов раздельно  предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных  полномочий, полномочий субъектов РФ.

Федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности²⁵.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепление в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

Финансовые средства, необходимые для осуществления  органами  местного  самоуправления  отдельных  государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов   РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления,  возникшие в результате решений, принятых федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются ими в пределах переданных в качестве компенсации средств.

Представительные органы местного самоуправления могут образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

Разрабатывая свою финансовую политику, планируя доходы и расходы  бюджета, муниципальное образование  может ставить перед собой  следующие цели:

• обеспечить объем текущих расходов бюджета, необходимых для достижения качества жизни населения на уровне не ниже, а по возможности выше минимальных государственных социальных стандартов;
• обеспечить формирование бюджета развития;
• обеспечить через субъект Федерации финансирование отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, а также финансирование выполнения федеральных и региональных законов;
• обеспечить обслуживание и погашение долговых обязательств;
• иметь сбалансированный бюджет.

Для реализации этих целей  муниципальное образование заинтересовано в разумном, не подавляющем деловую  активность на территории увеличении доходов бюджета и экономном, эффективном расходовании бюджетных  средств.

Существенным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных  отношений. В соответствии с законом  органы местного самоуправления вправе выпускать муниципальные займы  и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки  и другие финансово-кредитные учреждения²⁶.

Законодательство требует, чтобы кассовое исполнение бюджетов всех уровней осуществлялось территориальными органами Банка России. Если по каким-либо причинам это невозможно, то орган местного самоуправления вправе выбрать для этой цели на конкурсной основе уполномоченный коммерческий банк. На уполномоченный банк может быть возложено:

-      кассовое  исполнение местного бюджета  и кассовое обслуживание органов  местного самоуправления;

• размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета с обязательным зачислением доходов в местный бюджет;
• размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.

Муниципальное образование  может также создавать другие муниципальные или смешанной  формы собственности финансово-кредитные  учреждения: страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные компании и др. Страховые компании и пенсионные фонды могут стать дополнительным источником инвестиционных ресурсов местного самоуправления, поскольку доверие  населения к муниципальной власти на сегодня выше, чем к акционерным  и частным финансовым структурам.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления имеют право на выпуск муниципальных  займов и эмиссию муниципальных  ценных бумаг. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим  лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным  имуществом и средствами местных  бюджетов. Для создания гарантий такого обеспечения в муниципальном  образовании должен быть образован  залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты  муниципальной собственности и  часть финансовых средств местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем  доходов бюджета без учета  финансовой помощи из бюджетов других уровней. Краткосрочные заимствования  в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Выпуск муниципальных  ценных бумаг требует их обращения  на рынке ценных бумаг, формирования местных финансово-кредитных организаций  — субъектов финансового рынка: биржи, финансовые, инвестиционные, консалтинговые, аудиторские компании и др. Органы местного самоуправления должны содействовать  созданию таких организаций.

Тарифная и ценовая  политика.

Законодательство позволяет  органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них — это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели. Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа. Кроме того, субъект РФ может передать в ведение муниципального образования часть возложенных на него функций по регулированию цен и тарифов на продукцию и услуги некоторых государственных предприятий²⁷.

Всякое сдерживание  цен и тарифов означает частичную  или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности на административные. В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, чьи цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций.

Регулирование потребительского рынка.

Потребительский рынок  сегодня почти полностью находится  в руках частного сектора. Муниципальная власть не устанавливает ни объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важнейшие продовольственные и непродовольственные товары.

Однако муниципалитеты имеют свои рычаги влияния на потребительский рынок и должны активно пользоваться ими в интересах населения. Сам муниципалитет и муниципальные предприятия и учреждения закупают (в т.ч. за счет бюджетных средств) на потребительском рынке продукты питания для детских учреждений, больниц и др., медикаменты, топливо, транспортные средства, материально-технические ресурсы для содержания и ремонта муниципального жилого и нежилого фонда и т.д.

В целях сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, занимающиеся изучением ситуации на потребительском рынке и заключением договоров на товарные поставки продовольствия и другой продукции для муниципальных нужд. Сильным регулятором цен потребительского рынка являются налоговые льготы. С их помощью можно привлечь на рынки города солидных продавцов из других регионов и даже государств. Из других экономических регуляторов цен следует отметить ставки арендной платы за торговые и складские помещения.

Муниципальная власть воздействует на потребительский рынок также  с помощью административных и  контрольных рычагов. К ним могут  быть отнесены установление правил торговли на территории муниципального образования, предусмотренное законодательством лицензирование торговли отдельными видами продукции, организация деятельности органов санэпиднадзора, торговой и ветеринарной инспекций, создание муниципальных структур по защите (в том числе судебной) прав потребителей и содействие деятельности соответствующих общественных организаций.

Межбюджетные отношения  органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах²⁸:

•  взаимной ответственности;

• применения единой для  всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

•    выравнивания доходов муниципальных образований;

• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

•    компенсации  местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

•  повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

•  гласности.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

•  нормативные отчисления от регулирующих доходов;

•   дотации и  субвенции местным бюджетам;

• средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных  образований;

•  средства, поступающие  по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Нормативы отчислений от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются на основе методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов РФ.

Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти, которые осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.

Фактическое увеличение собственных доходов местных  бюджетов в текущем финансовом году, связанное с финансово-хозяйственной деятельностью на территории муниципального образования, не служит основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

При решении вопроса  об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ осуществляют проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной  власти осуществляют контроль за расходованием  средств, выделенных ими муниципальным  образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Фонд финансовой поддержки  муниципальных образований создастся в бюджете субъекта РФ. Средства фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

Распределение средств  фонда осуществляется в соответствии с формулой, учитывающей численность  населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности субъекта РФ.