Формирование финансовой политики муниципального образования

Рисунок 8. Динамика безвозмездных поступлений в бюджете г. Норильска за 2002-2007 гг., в тыс. рублей.

 

Рисунок 9. Динамика поступлений налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц в бюджете Норильска.

 

В течение ряда лет наблюдаются существенные отклонения фактического исполнения бюджета от первоначального проекта бюджета (первоначального плана), особенно это  касается доходной части муниципального бюджета. Так в 2005 году первоначально  было запланировано получить по собственным  доходам 6 358 935 тыс.руб., а фактически было исполнено 8 447 035 тыс.руб., т.е. отклонение составило 2 088 100 тыс.руб. Такое же существенное отклонение и по общим доходам в этом же году 8 229 553,7 руб. было запланировано и 10 243 086 руб. было исполнено.

Первоначальный  объем доходной части бюджета  на 2007 год был предусмотрен⁵³ в сумме 9 157 556,52 тыс. рублей.  В мае утвержден уточненный план доходной части бюджета муниципального образования город Норильск на 2007 год  в сумме  10 083 101,3  тыс. рублей⁵⁴.

Разница между первоначальным решением и уточненным планом составляет 925 544,78 тыс. рублей.

Норильску необходимо повысить точность и качество планирования бюджета  в рамках перехода на трехлетний бюджет, который планируется в ближайшее  время. Когда и доходы, и расходы  будут планироваться в трехлетнем промежутке времени наличие отклонений такого уровня за все три года, практически  составит размер собственных доходов  годового бюджета города.

Предприятия Норильского  промышленного района, прежде всего, ЗФ ГМК «Норильский никель», являются крупнейшими налогоплательщиками  не только муниципального и регионального  бюджетов, но и федерального бюджета  РФ.

Норильский промышленный район является самым крупным  налогоплательщиком бюджета Красноярского  края, определяя финансовую стабильность региона в целом. Налоги, собираемые с предприятий расположенных  на территории ЕМО г. Норильск, формируют  примерно одну четвертую часть доходов  и обеспечивают около 40% всех налоговых  поступлений краевого бюджета.

Несмотря на бюджетную  самодостаточность ЕМО г. Норильск в последние годы наметилась устойчивая тенденция к снижению доли собственных  доходов муниципального бюджета. Если в 1996-2003 гг. собственные доходы составляли в среднем 98% доходной части бюджета  города, то 2004-2007 года этот показатель снизился до 58-74%. Это связано с масштабной федеральной реформой межбюджетных отношений, которая началась как раз в 2004 году.

Изменение конфигурации отношений  между бюджетами разных уровней, в частности, вызвано вступлением  в силу пакета федеральных законов, перераспределяющих ответственность  в отношении широкого круга вопросов между различными уровнями власти. Причем, наиболее значительные изменения коснулись отношений «регион-муниципалитеты».

Несмотря на то, что с  местного на региональный уровень было передано финансирование целого ряда полномочий, произошло серьезное  перераспределение налоговых отчислений между этими уровнями. В итоге  наиболее надежно собираемые налоги, дающие наибольшие поступления в  бюджет, были консолидированы на федеральном  и региональном уровнях бюджетной  системы.

Самой болезненной потерей  для г. Норильска стал налог на прибыль организаций, ставка которого для зачисления в городской бюджет каждый год снижается. В итоге, в  период с 2004 по 2007 гг. ежегодное снижение сбора налога на прибыль составляет около 30% в абсолютных показателях.

Субсидирование выпадающих доходов из краевого бюджета в  совокупности с увеличением норматива  отчислений в местный бюджет при  использовании специальных налоговых  режимов налогообложения малого бизнеса, возросшие цены и объемы реализации на мировом рынке цветных  металлов позволили муниципальному бюджету выполнять расходные  обязательства в полном объеме, несмотря на реализацию реформы межбюджетных отношений.

Норильску необходима разработка и внедрение современных межбюджетных и бюджетных механизмов, гарантирующих  стабильность бюджета города в периоды  падения цен на металлы, выпускаемые  в Норильске.

Анализ сложившейся системы  межбюджетных отношений и бюджетной  обеспеченности г. Норильска позволяет  говорить об определенной конфигурации сильных и слабых сторон муниципального образования.

SWOT-анализ муниципального бюджета

Внутренняя среда

Преимущества

1. Наличие на территории ЕМО крупного эффективно работающего промышленного предприятия, обеспечивающего стабильные поступление в муниципальный бюджет;
2. Социально-ориентированная структура расходов муниципального бюджета, позволяющая поддерживать высокий уровень качества бюджетных услуг населению и реализовывать системную социальную политику на территории.

Недостатки

1. Полная зависимость наполняемости городского бюджета от производственной деятельности градообразующего предприятий и, как следствие, чрезвычайная зависимость социальной стабильности в городе от его производственной стратегии.
2. Стабильно дефицитны статус муниципального бюджета, обеспечивающий наличие резерва для реализации долгосрочных социальных программ и инвестиционной деятельности.

Внешняя среда

Сильные стороны

1. Увеличение доходной базы муниципального бюджета за счет трансфертов бюджетов других уровней;
2. Высокий уровень развития социальной инфраструктуры и качества бюджетных услуг как фактор стимулирования миграционного притока, способный обеспечить демографическую стабильность в городе.

Слабые стороны

1. Сильная зависимость эффективности деятельности бюджетообразующего предприятия от ценовой конъюнктуры мировых рынков цветных металлов;
2. Снижение уровня собственных доходов муниципального и финансовой самостоятельности местных властей бюджета вследствие системных реформ на краевом и федеральном уровнях;
3. Необеспеченность финансированием ряда мандатов, передаваемых на муниципальный уровень, как значительный риск сохранения расходных полномочий муниципального бюджета в полном объеме.

Среди социальной политики, реализуемой  МО в составе финансовой, необходимо отметить следующие текущие целевые  программы:

• Социальная поддержка жителей МО город Норильск.
• Переселение граждан МО город Норильск из ветхого и аварийного жилищного фонда.
• Национальный проект "Доступное жильё" ЦП "Обеспечение жильём молодых семей, жителей МО город Норильск на 2007-2008 гг."
• Монтаж противопожарной сигнализации и системы оповещения управления эвакуации объектов муниципальной собственности 2007-2010 гг.
• Капитальный ремонт оборудования лифтов объектов муниципальной собственности 2007-2010 гг.
• Социальная поддержка пенсионеров-работников местного бюджета при выезде из районов Крайнего Севера на 2004-2007 гг.

Финансовая политика г. Норильска  требует рекомендаций по развитию и  повышению ее эффективности. В следующей  главе настоящей работы разработаем  программу по повышению результативности деятельности администрации при формировании финансовой политики муниципального образования.

3. Совершенствование финансовой политики ЕМО г. Норильск

В результате анализа финансовой политики в предыдущей главе диплома были выявлены некоторые моменты, требующие совершенствования работы бюджетных механизмов в муниципальном образовании г. Норильск.

За анализируемые периоды с 2005 по 2007 гг. (Приложение 1) бюджет города является дефицитным. И, несмотря на то, что в  каждом периоде были найдены внутренние источники финансирования, существует необходимость составления бюджета  в будущем таким образом, чтобы  достичь баланса доходов и  расходов, либо сформировать его профицит.

Такой цели можно достичь посредством  составления многолетнего финансового  плана развития города, а на основе его формирование уже ежегодных  бюджетов. Данный факт также позволит избежать частых корректировок уже принятого и утвержденного бюджета, что наблюдается у Норильска ежегодно.

Составлять бюджет необходимо с  учетом принципов распределения  ресурсов, оценки результативности и  эффективности расходов, характерных  для коммерческого сектора в  условиях ограничений:

• планирование по видам расходов заменяется на планирование социально-экономической результативности деятельности учреждений бюджетной сферы;
• распределение бюджетных средств зависит от достижения показателей социально-экономической результативности;
• бюджетные средства распределяются по бюджетным программам;
• бюджетные программы формулируются на основе общих целей, задач и приоритетов, согласованных с законодательными органами и населением;
• распорядители (получатели) бюджетных средств свободны в выборе способов достижения поставленных перед ними целей и задач;
• ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат усиливается;
• контроль использования бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием средств к внутреннему контролю за эффективностью расходов.

Доходная часть бюджета.

По сравнению с городами-аналогами существенным преимуществом Норильска является высокая обеспеченность собственными доходами бюджета города и высокая доля налога на прибыль в собственных и совокупных доходах города. Помимо этого г. Норильск имеет существенный потенциал по увеличению поступлений от налога на имущество физических лиц и налога на совокупный доход. Увеличение доходов по данным видам источников благоприятно скажется на бюджетной обеспеченности города и его сбалансированности в целом.

Однако налог на прибыль  является непостоянным доходным источником, он с 2002 года претерпел существенные колебания в городском бюджете, как в абсолютном выражении, так  и его доле в доходах города. Его доля существенно сократилась и в любое время может снизиться и/или вообще сойти на нет.

Поэтому городу необходимо принять  своевременные меры по увеличению доходной части муниципального бюджета. Целесообразно  тщательно проанализировать поступления  от всех видов налоговых и неналоговых  доходов и разработать программу  увеличения доходов от каждого вида доходов.

Для увеличения налоговых  доходов г. Норильска, необходимо активно  работать с налогооблагаемой базой, а именно, развивать малый и  средний бизнес, способствовать повышению  уровня жизни населения, реализовывать  ряд мероприятий, способствующих добровольной регистрации имущества гражданами города, проводить ежегодную индексацию кадастровой оценки земель и т.д., проводить другие мероприятия способствующие увеличению поступлений земельного налога и арендной платы за землю.

Важно проанализировать структуру неналоговых доходов бюджета города Норильска, динамику поступлений отдельных видов неналоговых доходов. Разработанная программа должна включать мероприятия по увеличению доходов от каждого вида неналоговых доходов. Основными источниками неналоговых доходов являются:

• Доходы от использования муниципального имущества.
• Доходы от земельных платежей.
• Доходы от административных штрафов.
• Доходы от платных услуг.

Норильску необходимо увеличивать  доходы от использования имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности. С этой целью целесообразно провести ряд оптимизационных мероприятий, отказаться от безвозмездной аренды муниципальной собственности в тех случаях, когда это не является необходимым, при установлении цены на аренду имущества учитывать рыночную стоимость аренды квадратного метра в городе, минимизировать передачу муниципального имущества в субаренду.

В ходе подготовки программы  роста муниципальных доходов, например, по увеличению доходов от аренды земельных участков, необходимо провести инвентаризацию фактических землепользователей, которые не имеют правоустанавливающих документов на пользование занимаемого земельного участка. Шире практиковать продажу права предоставления земельного участка под строительство, под организацию сезонной торговли. Провести инвентаризацию землепользователей всех временных торговых сооружений (киосков, палаток, павильонов). Организовать продажу права заключить договор аренды земельного участка под временные торговые сооружения.

Программа увеличения доходов  от платных услуг может включать в себя следующие меры поощрения, мотивации руководителя учреждения за получение доходов от платных  услуг. Планирование дополнительных бюджетных  ассигнований на финансирование бюджетного учреждения в объеме полученных, либо запланированных доходов от платных  услуг. Поощрение коллективов учреждений за дополнительные доходы от платных  услуг.

Помимо этого необходимо особое внимание уделить повышению  эффективности бюджетных учреждений в целом. Для этого целесообразно  использовать новые формы финансирования бюджетных услуг, а также преобразование бюджетных учреждений в новые  более подходящие для успешной деятельности учреждений организационно-правовые формы  собственности. Основные подходы к  этому будут описаны в разделе, посвященном повышению эффективности  бюджетных расходов.