Формирование финансовой политики муниципального образования

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств  фонда финансовой поддержки муниципальных  образований устанавливается в  процентах и утверждается законом  субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Перечисление средств  в местные бюджеты из фонда  производится ежемесячно.

Таким образом, рассмотрев особенности  формирования финансовой политики на уровне муниципального образования, необходимо проанализировать политику привлечения  финансовых ресурсов на местном уровне.

2.2. Политика привлечения финансовых ресурсов на уровне муниципального образования

Основным  источников консолидации финансовых ресурсов на местном уровне является бюджет.

Доходная  часть местных бюджетов состоит  из собственных доходов и поступлений  от регулирующих доходов, она также  может включать финансовую помощь в  различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки  муниципальных образований), средства по взаимным расчетам²⁹.

К собственным доходам  относятся:

• местные налоги и сборы;
• доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
• доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;
• доходы от проведения муниципальных займов и лотерей;
• часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;
• доходы от муниципальных ценных бумаг;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;
• государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;
• другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.

К регулирующим доходам  относятся:

• отчисления от федеральных и региональных налогов, устанавливаемые ежегодно (или на срок не менее трех лет) законодательством субъектов РФ для каждого муниципального образования индивидуально в целях бюджетного регулирования;
• финансовая помощь в различных формах.

С позиции муниципального управления целесообразно также  использовать классификацию доходов  на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу муниципального образования, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для финансирования инвестиционных расходов³⁰.

В бюджете средства местных  сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть  местного бюджета, направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно инвестиционные поступления местных бюджетов представляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестиционной части местного бюджета. Инвестиционные поступления разделяются на три категории средств: отчисления с доходов функциональной части местного бюджета, займы и государственные субвенции.

Особое место в  составе доходов местных бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам  местного самоуправления для выполнения ими отдельных государственных  полномочий, для реализации федеральных  и региональных законов (в основном связанных с предоставлением  социальных льгот отдельным группам  населения) или для компенсации  потерь, вызванных решениями органов  государственной власти в процессе исполнения бюджета.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»³¹ устанавливает порядок, обеспечивающий для каждого муниципального образования минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной либо долговременной основе. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а если и этого недостаточно дотации и другие трансфертные платежи.

Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась  за счет собственных источников. Однако фактически для разных муниципальных  образований эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное регулирование  со стороны субъекта РФ чаще всего  сводится к выравниванию финансового  положения муниципальных образований  региона, независимо от уровня их собственной  доходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются  так называемые "города-доноры", которые вносят основной вклад в  формирование консолидированного бюджета  субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий  год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается  размер консолидированного бюджета  субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий³².

Увеличение доходов  местного бюджета может происходить  за счет внешних поступлений (увеличение размеров отчислений по регулирующим налогам, дотации, субвенции, финансирование участия в федеральных и региональных программах развития) и за счет внутренних источников.

На финансовое состояние муниципальных образований в Российской Федерации оказала значительное влияние реформа местного самоуправления. Ведущую роль в структуре доходов бюджетов всех рассмотренных муниципалитетов играют безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов.

В 2006 г. в соответствии с Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России создано более 24 тыс. муниципальных  образований. Итоги первого полугодия работы органов местного самоуправления в новых условиях свидетельствуют о недостаточной финансовой автономии большинства муниципалитетов, понимаемой как их способность самостоятельно в пределах своей компетенции распоряжаться доходами, полученными из стабильных и предсказуемых источников. По информации Министерства финансов РФ, 80% муниципальных образований в Российской Федерации дотируются более чем на 80%³³.

Анализ итогов исполнения местных  бюджетов за первое полугодие 2006 г. позволяет  сделать вывод, что положение  большинства муниципальных районов  и городских округов в результате муниципальной реформы как минимум  не ухудшилось. При этом большинство  вновь образованных поселений оказались  фактически лишены финансовой самостоятельности: их зависимость от финансовой помощи в первом полугодии 2006 г. превысила 90%.

Безвозмездные перечисления в настоящее  время распределяются между местными бюджетами в основном по единым формализованным  методикам, утвержденным региональными  законами. Но при этом объемы фондов, из которых распределяются безвозмездные  перечисления, утверждаются ежегодно законами о бюджете субъекта Федерации  и муниципальных образований. Это  снижает качество перспективного финансового  планирования, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных  образований всех типов.

Значительная часть трансфертов  целевого характера в бюджеты  муниципалитетов из фондов софинансирования муниципальных расходов и фондов муниципального развития в настоящее  время распределяется фактически по усмотрению органов государственной  власти субъектов Российской Федерации. Вследствие этого органы местного самоуправления, проводя самостоятельную инвестиционную политику, ограничены в возможностях определять конкретные объемы для инвестирования на своей территории.

Таким образом, в результате реформы  местного самоуправления во многих муниципальных образованиях РФ сложилось затруднительное финансовое положение.

Для повышения бюджетной обеспеченности и фискальной автономии муниципальных  образований необходимо увеличить  в местных бюджетах долю доходов, получаемых из стабильных и предсказуемых  источников. Эту задачу можно решить путем передачи в местные бюджеты  на постоянной основе части доходов  от федеральных налогов. В ближайшие  годы планируется ввести в действие систему учета розничной продажи  алкогольной продукции. Это позволит закрепить за местными бюджетами  часть доходов от уплаты акцизов  на алкогольную продукцию.

Необходимо повысить прогнозируемость безвозмездных перечислений из вышестоящих  бюджетов, доля которых в бюджетах муниципальных образований очень  велика. Субъектам Федерации при  осуществлении среднесрочного финансового  планирования следует, кроме основных бюджетных показателей, рассчитывать также величину фондов финансово  помощи муниципальным образованиям.

Для повышения уровня фискальной автономии  муниципального образования, а значит, увеличения возможностей для их заимствований, органам государственной власти субъектов РФ следует увеличить объем нецелевой финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, сократив межбюджетные трансферты, имеющие целевой характер Безвозмездные перечисления нецелевого характера относятся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ к собственных доходам бюджета. Направления использования собственных доходов муниципалитет вправе определять самостоятельно в пределах своей компетенции, в том числе направлять их на обслуживание и погашение муниципального долга.

Возможности увеличения внешних источников достаточно ограничены. Здесь главным направлением политики муниципальной власти является грамотное  обоснование потребности в бюджетных  средствах, как на решение вопросов местного значения, так и на выполнение государственных полномочий и защита этой потребности перед субъектом РФ. При этом всегда желательно сокращение встречных финансовых потоков. Внутренними источниками увеличения доходов бюджета могут быть:

• увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
• повышение эффективности использования муниципальной собственности, включая собственность на землю и иные природные ресурсы. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
• использование в отдельных случаях заемных средств.

Эффективная финансовая политика в муниципальном образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные политические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны³⁴.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах³⁵:

1) муниципальные займы,  осуществляемые путем выпуска  муниципальных ценных бумаг от  имени муниципального образования;

2) бюджетные ссуды,  полученные от бюджетов других  уровней бюджетной системы РФ;

3)   кредиты, полученные  от кредитных организаций.

Инвестиционная политика.

Муниципальная власть всегда заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию. Инвестиции обеспечивают занятость населения, пополнение местного бюджета, возможность переструктуризации экономики. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию инвестиций на территории муниципального образования составляет суть муниципальной инвестиционной политики.³⁶

Для привлечения инвестиций необходимы как объективные, так  и субъективные условия и предпосылки.

К объективным предпосылкам относятся те реальные экономико-географические и иные факторы положения территории, которые могут представлять интерес для инвесторов. Это инвестиционные ресурсы, совокупность которых составляет инвестиционный потенциал территории. К субъективным факторам относится собственно деятельность муниципальной власти по раскрытию этого потенциала или муниципальный маркетинг.

Инвестиционный потенциал  территории могут составлять:

• выгодное географическое положение;
• транспортная доступность;
• наличие достаточных и высокоэффективных природных ресурсов: сырьевых, топливно-энергетических, водных, лесных и др.;
• состояние окружающей природной среды;
• уровень развития производственной и социальной инфраструктуры;
• "цена" рабочей силы;
• наличие квалифицированных кадров, научно-техническая, проектная, образовательная база;
• уровень и качество жизни населения, емкость потребительского рынка;
• деловой климат: уровень деловой активности, уровень местного налогообложения, политика местной власти по отношению к бизнесу и другие факторы.