Формирование финансовой политики муниципального образования

Инвесторы всегда тщательно  изучают инвестиционный потенциал  территории, но прежде всего его  должна хорошо изучить и представлять инвесторам сама муниципальная власть. Для этого она должна знать, в  каком направлении будет развиваться  экономика муниципального образования, т.е. иметь стратегический план развития, который может быть продемонстрирован  инвесторам.

Можно выделить 3 основных источника  финансирования инвестиционных потребностей муниципалитета³⁷:

1) средства муниципального бюджета, в том числе заемные, и/или вышестоящих бюджетов;

2) прямые инвестиции и различные  формы частно-государственного (муниципального) сотрудничества;

3) средства организаций различных  форм собственности, в случае  если проект может генерировать  доходы (как, например, проекты в  области жилищно-коммунального хозяйства).

В настоящее время  в России наиболее распространенным источником покрытия инвестиционных расходов остается муниципальное заимствование. Муниципальные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации³⁸.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования является муниципальным долгом.

Долговые обязательства  муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

— муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

— долговых обязательств юридических лиц, переоформленных  в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Муниципальные ценные бумаги могут выпускаться исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов муниципального образования (для капиталовложений, мер по содействию капиталовложениям и для консолидации долгов) в случаях и объемах, предусмотренных местным бюджетом. Выпуск муниципальных ценных бумаг и исполнение обязательств по ним обеспечивается резервным муниципальным имущественным фондом и средствами местного бюджета, предусмотренными для финансирования инвестиционных расходов.

Целесообразно разделить  муниципальные инвестиционные займы  по их назначению на несколько групп³⁹:

а) Займы на инвестиции в объекты инфраструктуры и социального назначения, приносящие, как только что отмечалось, отдачу в виде общественной пользы, но не денежного дохода. Обслуживание таких займов и возврат денежных средств возможны только из текущих расходов местного бюджета, участие в них внешних инвесторов маловероятно. В сегодняшней экономической ситуации указанные займы могут позволить себе 
лишь единичные, самые благополучные в финансовом отношении муниципальные образования.

б) Займы на инвестиции в расширение налогооблагаемой базы местного бюджета, т.е. в строительство или реконструкцию объектов, доходы от эксплуатации которых будут пополнять бюджет. Типичные примеры таких объектов: многоэтажные гаражи в центральной части города, магазины, рынки и др. Такой заем может рассматриваться как чисто коммерческий, в нем могут участвовать и внешние инвесторы, источником погашения займа по его условиям должен быть доход от введенного объекта, а сроки погашения должны наступать после вывода объекта на рентабельную работу.

в) Займы на инвестиции в ресурсосберегающие и иные технологии, позволяющие сократить расходы местного бюджета. Примеры: замена уличных светильников на более экономичные, замена изоляции тепло 
трасс, сопровождающаяся снижением потерь тепла, и др. Такой заем тоже может рассматриваться как коммерческий, хотя здесь сложнее выделить реальный источник погашения средств. Условия займа должны предусматривать срок начала погашения заемных средств после осуществления инвестиционного проекта и получения экономии от вложений.

Согласно Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления в российской федерации»⁴⁰ исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15 процентов объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

После генерации финансовых ресурсов, далее происходит их распределение  на различные нужды муниципального образования.

2.2. Политика распределения финансовых ресурсов на уровне муниципального образования

Для удовлетворения основных потребностей муниципального образования  формируется второй элемент финансовой политики – распределение финансовых ресурсов согласно целям местного уровня.

Расходы местных бюджетов разделяются на текущие расходы и капитальные.

Основными статьями бюджета  текущих расходов (без учета расходов на выполнение государственных полномочий) являются:

• Финансирование муниципального хозяйства. Различные муниципальные образования расходуют на эти цели от трети до половины расходов бюджета. Столь значительная доля этой статьи расходов объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочисленных социальных льгот для отдельных слоев населения.
• Финансирование социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальная помощь и др.). На эти цели расходуется 30-40% местного бюджета. Всего на перечисленные два главных направления тратится 80 и более процентов бюджетных расходов.
• Расходы на управление.
• Расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по займам и ссудам.
• Ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска.
• Прочие расходы, в том числе непредвиденные.

В бюджете текущих  расходов могут выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при  каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы  на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных  организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях⁴¹.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития⁴².

Применяются также и  иные классификации бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть  местных бюджетов включает:

— расходы, связанные  с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

— расходы, связанные  с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

— расходы, связанные  с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и  ссудам;

— ассигнования на страхование  муниципальных служащих, объектов муниципальной  собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Исключительно из местных  бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов⁴³:

— содержание органов  местного самоуправления;

— формирование муниципальной  собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных  органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального  хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог  местного значения;

— благоустройство и  озеленение территорий муниципальных  образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных  органов;

— организация транспортного  обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной  безопасности;

— охрана окружающей природной  среды на территориях муниципальных  образований;

— реализация целевых  программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение  муниципального долга;

— целевое дотирование  населения;

— содержание муниципальных  архивов;

— проведение муниципальных  выборов и местных референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем  доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета  без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций.

Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

- обеспечение правоохранительной деятельности;

- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

- обеспечение социальной защиты населения;

- обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

- обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

- развитие рыночной инфраструктуры;

- обеспечение деятельности средств массовой информации; финансовая помощь другим бюджетам;

- прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образовании.

Распределение и закрепление расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы производится по согласованию органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и утверждаются соответствующими законами о бюджетах, либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных па территории данного субъекта.