Автор: Пользователь скрыл имя, 22 Ноября 2012 в 10:48, дипломная работа
В течение нескольких лет в Российской Федерации осуществлялось постепенное становление системы местного самоуправления. В настоящее время достаточно много сделано в плане создания организационно-правовых условий для обеспечения возможности функционирования органов местной власти. Вместе с тем практика реализации конституционных основ местного самоуправления показывает, что в Российской Федерации недостаточно сделано для создания гарантий подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления, формирования его финансовой основы.
В муниципальных образованиях решается судьба страны, именно они являются основным звеном социально-экономического развития, роста благосостояния населения, расцвета и укрепления могущества нашего государства. Поэтому так важно создать финансовые основы функционирования местного самоуправления. Большая роль при формировании местных бюджетов принадлежит доходам, поскольку они являются основой финансовой самостоятельности муниципальных образований и источником финансирования их расходных полномочий.
Весьма симптоматичным являются ответы на вопрос о пропорциях распределения налоговых доходов, собираемых на территории муниципальных образований, между федеральным, региональным и местным уровнями.
По данным за 2003 год, в среднем по муниципальным образованиям показатель зачисления собираемых налоговых доходов в региональный бюджет составил 34,7%, в федеральный - 38,9%. Однако в первом полугодии 2004 года в региональные бюджеты уже аккумулировалось 40,7% налоговых доходов, в федеральный - около 33%32. Подобное перераспределение явилось следствием проводимой федеральным центром бюджетной и налоговой реформы, оно должно создать субъектам Федерации финансовые условия для реализации собственных полномочий и оказания необходимой финансовой помощи муниципальным образованиям. То, что этот процесс идет активно, подтверждается и официальными данными Минфина России: бюджетная обеспеченность по консолидированным местным бюджетам за 1 полугодие 2004 года до получения муниципалами финансовой помощи составила по стране всего 1803 руб., зато после получения всех трансфертов возросла почти в два раза.
Финансовая помощь, направляемая в муниципальные бюджеты с вышестоящего уровня, по итогам опроса в доходах местных бюджетов составляет около 26%. В ее структуре 36% - дотации, 32% - субсидии и субвенции на выполнение федеральных мандатов, 29% - так называемые прочие дотации, субсидии и субвенции, целевое назначение которых в бюджетах не определено, и 2,4% - средства по взаимным расчетам. Почти три четверти средств, поступающих в муниципальные образования в виде дотаций, направляются на цели выравнивания, 24% - на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и объектов социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления и чуть более 1% - на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.
Все эти средства распределяются по муниципальным образованиям крайне неравномерно. Почти половина муниципальных образований, преимущественно крупные города европейской части России, вообще не получают дотаций на выравнивание. Большинство муниципальных образований в своих анкетах указали, что они не получают средства из регионального бюджета по статье «дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления». Между тем по Закону «О федеральном бюджете на 2004 год» средства на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в муниципальную собственность, предусматривались в объеме 5 млрд. руб. За I полугодие 2004 года из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации поступило 65% запланированных средств - 3,25 млрд. руб., но только 1,76 млрд. руб. были перечислены по данному виду дотаций в муниципальные бюджеты. В соответствии с проектом ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» средства на эти цели предусмотрены уже в объеме 5,4 млрд. руб., как они будут распределены региональными властями между муниципальными образованиями, покажет время.
Динамика поступлений средств в местные бюджеты показывает, что за 2002-2004 годы очень высокими темпами по всем муниципальным образованиям растут объемы адресных субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг. Их рост значительно превышает темпы роста расходов местных бюджетов на ЖКХ. Но за счет средств, поступивших из региональных бюджетов, местные бюджеты получают и оплачивают в среднем только 25% от объема средств, расходующихся на адресные жилищные субсидии. За первое полугодие 2004 года, по мнению местных органов власти, в муниципальные бюджеты поступило всего лишь 5% средств, требующихся на эти цели. Остальные средства местные органы власти должны найти в собственных бюджетах. В результате существует определенный разрыв между начисленными адресными жилищными субсидиями и выплаченными. По итогам 2003 года оплачено 81,5% жилищных субсидий от требуемого объема, при этом прослеживается явная региональная дифференциация. Так, в муниципалитетах Центральной России адресные жилищные субсидии оплачиваются значительно лучше, чем в муниципальных образованиях Севера. Сибири и Дальнего Востока. С 2005 года в соответствии с ФЗ № 95 «О законодательных и исполнительных органах власти субъектов РФ» полномочия по выплате вышеуказанных субсидий будут полностью переданы на уровень субъектов Федерации. В основу расчетов субсидий будут заложены региональные стандарты. Должен быть осуществлен переход на 100% оплату населением услуг ЖКК. Но существующее положение с выплатой субсидий в перспективе может стать еще более острым, и решать эту проблему, как и прежде, придется в основном местным органам власти.
В структуре субсидий и субвенций, поступающих в муниципальные бюджеты на выполнение федеральных мандатов, большая часть средств (почти 40%) идет на реализацию Закона «О ветеранах». Все запланированные средства поступают практически в полном объеме. Процент исполнения к запланированному на год составил в среднем по опрошенным муниципальным образованиям за первое полугодие по разным видам выплат от 41 до 60%. Вместе с тем следует отметить, что муниципальные органы власти считают, что запланированные средства не соответствуют потребностям муниципалитетов. Так, по их расчетам, средства, выделяемые на реализацию Закона «О социальной защите инвалидов в РФ», составили в первом полугодии только 13% от необходимого, на возмещение льгот по оплате ЖКУ- 38%, ФЗ «О ветеранах» - 24%.
Помимо финансовой помощи, в муниципальные
бюджеты поступают также
Процент финансирования за I полугодие 2004 года как федеральных, так и региональных программ показал, что в целом региональные программы финансируются лучше (в среднем на 54%), а вот средства на реализацию федеральных программ поступили из бюджета только в объеме 45%. Средства федерального бюджета на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы по итогам I полугодия 2004 года поступили в консолидированные бюджеты субъектов РФ в размере 53% от запланированного. Пятая часть муниципальных образований получает из регионального бюджета средства на осуществление капитальных вложений не в рамках программ, и 6% муниципалитетов средства из региона получили на возвратной основе (в основном на решение проблем жилищно-коммунального комплекса).
Таким образом, по результатам анкетирования, проведенного Центром аналитических исследований КМО РФ, из всех налоговых и неналоговых доходов, создаваемых и собираемых в муниципальных образованиях, 73-74% распределяется в пользу федерального и региональных бюджетов33. Это вклад муниципальных образований в формирование консолидированного бюджета страны. Но существует и обратный финансовый поток «федеральный бюджет - бюджеты субъектов Федерации — муниципальные образования». В среднем порядка 13-15% средств возвращается в муниципальные образования в виде безвозмездных перечислений (дотаций, субсидий, субвенций), еще 1,7% - на реализацию федеральных и региональных программ (в том числе и в виде капитальных вложений). При этом большая часть возвращаемых средств поступает на финансирование федеральных мандатов. Явно прослеживается тенденция по увеличению доли возвращаемых средств по мере движения из Центра на Восток и Север (с 0,3-8% до 40-150%) и значительная дифференциация между муниципальными образованиями по типу (города - 15% и районы - 150%).
Следует заметить, что в перспективе ситуация вряд ли изменится. В условиях 2005 года в результате перераспределения доходных и расходных полномочий, вследствие принятия Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, налоговые доходы в консолидированные бюджеты субъектов Федерации значительно снизятся, расходные же обязательства местных бюджетов возрастут. По подсчетам Счетной палаты из консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2004 году выпадает из-за налоговых новаций около 100 млрд. рублей. В целом на возмещение выпадающих доходов консолидированных бюджетов регионов не хватит минимум 18,7 млрд.рублей. Кроме того, в настоящее время большинство регионов от 30 до 70 % своих бюджетов тратят на то, чтобы выплачивать заработную плату.
По мнению Минфина России, расходные обязательства местных бюджетов на реализацию полномочий, определенных статьями 14-17 новой редакции Закона «Об общих принципах…», в 2005 г. потребуют закрепления за местными бюджетами 958,8 млрд.руб. (или 1280 млрд.руб. в действующих условиях). Таким образом, на 321,2 млрд. руб. были сокращены и расходы, и доходы местного самоуправления. Математически это верно. Но такой подход был бы обоснованным, если бы доходы соответствовали расходным полномочиям местных органов власти. А поскольку они, как показывают данные по муниципальным образованиям, обеспечивали только от 30 до 50% законодательно определенных расходных полномочий, то кризисную ситуацию в муниципальных образованиях подобный математический прием объективно изменить не может34.
По расчетам Центра аналитических исследований, полномочия местного самоуправления оцениваются в 1427,8 млн. руб., следовательно, доходы местных бюджетов на реализацию полномочий по вопросам местного значения должны составлять 1427,8 млн. руб.
Прогнозные расчеты доходной базы местных бюджетов показали следующее:
Финансовая помощь из бюджетов субъектов Федерации должна составить 33% их доходов, планируется же только 17% (остальные 83% предусмотрены на реализацию полномочий, закрепленных за органами региональной власти). Следовательно, источником покрытия недостающих 187 млрд. руб. (или 16%) финансовой помощи местным бюджетам должен стать федеральный бюджет.
Регулирующим налогом, закрепленным за местными бюджетами в соответствии с концепцией законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» является 20% налога на доходы физических лиц. По данным Минфина России, они составляют 129 млрд. руб. Для того чтобы 20% сборов от налога на доходы физических лиц составили 185,6 млрд. руб., необходимо ввести дифференцированную ставку налога на доходы физических лиц в соответствии с мировой практикой. Одновременно увеличится и сумма закрепленных налогов, поскольку основную их долю составляют 30% отчислений от того же налога на доходы физических лиц.
Расчеты Минфина России по местным налогам вызывают сомнения в возможности их сбора в размере 120 млрд. руб. Методика расчета транспортного налога, оцененного Минфином России в 50 млрд. руб., отсутствует, предложенная оценка не подкреплена фактическими данными (за 10 месяцев 2003 года сбор от этого налога составил 10 млрд. руб.). К тому же распределение этого налога объективно не может быть равномерным. Целесообразность введения так называемого «торгового сбора» (10 млрд. руб.) вызывает сомнения на всех уровнях власти, концепция этого налога до сих пор не определена.
Реально увеличить сборы от местных налогов возможно лишь при введении местного налога на недвижимость, а на первом этапе - при сохранении за местными бюджетами 50% налога на имущество организаций.
Центром аналитических исследований была предпринята попытка оценить налоговые доходы местных органов власти в соответствии с нормативами, закрепленными за различными типами муниципальных образований. Даже при учете допущений Минфина России о сборах транспортного налога и торгового сбора, налоговые доходы муниципальных образований консолидировано составили 429-436 млрд. руб. вместо 483,9 млрд. руб., заложенных этим ведомством.
Неналоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет поступлений средств от аренды земли и нежилых помещений. В ближайшей перспективе предполагается завершить разграничение земли между всеми уровнями власти. При этом собственник будет получать доходы только от своего имущества. Поскольку разграничение земли идет далеко не в пользу местных органов власти, то и рассчитывать на получение значительных неналоговых доходов от аренды земли не приходится. Более того, ст. 50 новой редакции Закона полностью лишила муниципальные образования имущества, которое могло бы давать доходы от сдачи его в аренду. Кроме того, в соответствии с концепцией закона местные органы власти не должны заниматься деятельностью, приносящей предпринимательский доход. Поэтому в существующих условиях проблематично получение не только 143 млрд. руб. неналоговых доходов, но и запланированных Минфином России 92 млрд. руб. Выход из этой ситуации - в отмене ст. 50 Закона и законодательном пересмотре отношения к разграничению земли в пользу первоочередного учета интересов муниципалитетов.
Таким образом, изучив роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации и выделив проблемы формирования доходной части местных бюджетов, автор сделал следующий вывод. Функционирование местного самоуправления как единого хозяйственного механизма, без собственных местных финансов невозможно. Местное самоуправление, не подкрепленное собственными финансовыми ресурсами, оказывается чрезвычайно уязвимым и недееспособным. За прошедшие годы создана нормативно-правовая база, регулирующая вопросы местного самоуправления и формирования муниципальных финансов. Определены цели и задачи государственной политики в области развития местного самоуправления. Разработаны механизмы реализации создания финансовой базы муниципальных образований и созданы структуры, воплощающие их в жизнь. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Однако сегодня местные бюджеты испытывают большие проблемы, связанные с недостаточностью их собственной доходной базы. Местные налоги и сборы в удельном объеме доходов муниципальных бюджетов составляют незначительную величину и не могут обеспечить потребности местного самоуправления. Более 80% налоговых доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Весьма велика роль в местных бюджетах финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней. Все это указывает на необходимость корректировки налоговой и бюджетной политики государства, способствующей укреплению доходной базы местных бюджетов. Необходимо продолжить работу по внесению в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации изменений, которые направлены на обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней публичной власти, закрепление за ними на долгосрочной основе собственных доходных источников, выравнивание исходя из объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Актуальной является проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, снижения их зависимости от финансовой помощи “центра”.